談稅收分享與財稅激勵機制

王艷菊

（內蒙古金河森林工業有限責任公司物資供應處，內蒙古 呼倫貝爾 022359）

在既定的財政體制下，改革和完善稅收分享與財稅激勵機制，做大均衡性轉移支付的比重，改革稅收返還轉移支付，清理歸并各專項轉移支付，進一步構建橫向對口支援框架體系，可以有效促進區域基本公共服務均等化。

一、調整稅收分享制度

如果考慮到調整現行政府間財政關系、預算管理體制，那么通過進一步明確政府和地方政府的財權和事權劃分，尤其是通過適當調整稅收分享制度而改變各地方政府提供公共服務的財政能力，也是促進區域基本公共服務均等化的重要手段和路徑。在既定財權下調整中央和地方事權安排，或在既定事權安排下調整中央和地方財權，均直接帶來中央和地方以及各地方政府間財政能力的變化，原因是稅收分享制度的不同安排會導致各級政府不同的財政收入能力，從而影響基本公共服務的提供水平。另外，稅收制度安排也會因為政府財政能力的不同而帶來轉移支付格局的轉變，同樣也影響基本公共服務的供給。因而在進一步明確中央、地方事權和支出責任的前提下，適當調整稅收分享制度.能夠促進基本公共服務均等化的實現。

稅收分享制度是劃分中央和地方政府間財政收入來源的一種體制，現在世界范圍內的稅收分享模式主要可以分為三種：財政收入分享、稅收收入分享、稅基分享等形式。其中，財政收入分享模式下，政府擁有完全的財政稅收權力，享有獨立的稅收立法、確定稅基、稅率和稅收征管的權力，而地方政府只是按照一定的比例與政府分享財政總收入中的一部分，這種情況下地方政府的財政自主程度非常低。在稅收收入分享模式下，政府享有稅收立法權，能夠統一確定稅基、選擇稅率，對中央固有稅種和共享稅種具有稅收征管權。而地方政府則是按照一定比率與中央分享某些來源于本級政府轄區的稅種，且只對完全由本級政府享有的稅種具有征收權，這種稅收分享模式相對于財政收入分享模式來說，地方政府的財政自主程度有一定程度的提升，但是仍然比較局限。在稅基分享模式下，政府具有稅收立法權和統一的確定稅基的權力，地方政府也可以自主確定自有稅種的稅率并對自由稅種進行征管。這種情況下，地方政府就具有了較大的財政自主性。除了這三種普遍的稅收分享模式外，部分國家的政府賦予地方政府獨立的財權，能夠進行稅收立法，自主選擇稅基和稅率并進行稅收征管，政府不予干預，這種情況下的地方政府擁有最大限度的財政自主權。

中國的分稅制是在政府財政出現困難的情況下提出的，其主要目的之一也是解決中央財政困難。分稅制改革的實施雖然緩解了中央財政困難，但是地方政府收支缺口卻有擴大的趨勢。自20 世紀80 年代中期以來，以省級政府為單位衡量的地方政府的財政支出已經平均占到總體財政支出的近70%，而地方政府財力規模從改革開放之初的超過80%下降到分稅制實施后的不足一半。與之相應的，1995～2009 年省級財政收支缺口成明顯上升趨勢。尤其是2005 年以來，地方收支缺口增長迅速。可見，省級財政收入比重下降和支出比重增加的逆向變化給地方財政收支運行帶來了巨大壓力，財政赤字成普遍現象。從而導致了部分貧困地區的發展受到限制，阻礙了這些地區基本公共服務的供給。用“稅基分享”的模式替代目前中國的稅收分享制度，可以解決地方政府的財政困難，從而為其基本公共服務的提供創造條件。其也可以縮小由于地方基礎不同而導致的地方政府間的財政收入的差距，從而實現區域基本公共服務均等化。一方面，在“稅基分享”模式下，地方政府擁有自行選擇稅率的權力，因而地方政府可以根據自身的支出需要和稅基水平自主調節稅率，從而實現政府收支平衡。如果政府能夠劃分給地方政府足夠的自主決定稅率的稅基，則地方政府將具有很強的財政自主權，為政府提供基本公共服務奠定基礎。另一方面，在“稅基分享”模式下，合理的稅收共享機制也可以避免因地方政府掌握稅率選擇權而導致政府宏觀調控能力被削弱的問題。通過將某些稅基廣泛、且具有一定宏觀穩定功能的稅種劃歸各級政府共享，由中央和地方政府分別開征不同稅率，從而在保證地方政府獲得充分收入的同時，又能確保政府依然掌握著調整宏觀稅負水平的能力。若中國采取“稅基分享”制度，必須對現行分稅制財政管理體制進行相應改革，在中國分稅制財政管理體制較為完善的基礎上漸進推行“稅基分享”制度。

1.需要從健全地方稅系角度對應全部劃歸地方政府的稅種，如消費稅、個人所得稅、財產稅、環境保護稅等進行統籌規劃。目前中國消費稅為中央稅種，但根據稅收劃分原則，依附于居住地的稅收應該劃歸地方。考慮消費稅是在多環節征收，在零售環節征收的消費稅是對流動性較低的個人征稅，在生產和批發環節征收的消費稅是針對流動性較大的資本課稅，因此，可以考慮將消費稅征收環節前移至零售階段，并將目前作為中央稅的消費稅轉作地方稅，將消費稅培育為地方主體稅種。從理論上來說，地方政府提供的公共服務能夠使得地方居民財產得到保值或增值，對地方財產具有一定的貢獻，且作為地方政府，也能夠更為有效的管理和征收地方財產稅，因而在“稅收分享”改革為“稅基分享”之后，政府需要做的就是進一步規范和管理地方政府征稅的標準和流程。作為重要財產稅種之一的房產稅雖然在短期內無法成為地方主體稅種，但從長期來看，房產稅可以作為地方主體稅種進行培育。環境保護稅和房產稅一樣，雖然目前占地方稅收比重并不大，但隨著“費改稅”的深入展開和環境保護稅的完善，未來將成為地方政府財政收入的重要補充。因此，加強地方政府稅收系統籌規劃，將是保證地方政府穩定財源、推行“稅基分享”模式的基礎。2.應全部劃歸中央的稅種配合轉移支付制度激勵地方政府貢獻。目前我國資源稅雖然為共享稅，但除海洋石油資源稅外，其他屬于地方稅收。由政府征管一般資源稅能夠從更宏觀的層面合理利用開發資源，因而這類稅收由國家征管是合理的。但是考慮到資源開采會給資源所在地造成一定的環境和經濟影響。因而，對于這種情況，可以考慮在政府征管的同時，合理給予地方政府一定的轉移支付補貼其損失。3.按照中央統一比例征收和地方差別比率征收兩條線的原則合理安排中央和地方稅基分享。共享稅的存在既便于中央對地方收入的再分配，又有利于將地方利益與這些稅收掛鉤，增強地方積極性。但是，單一調整稅收分享比例并不能徹底解決地方政府財政困境，可行的辦法是改“稅收分享”為“稅基分享”。但在改革過程中應該注意由中央確定稅基，僅給予地方一定的征稅稅率波動幅度，使得地方政府能夠根據自身的收入能力、支出需求和地方經濟的實際發展情況制定稅率。

二、財稅激勵機制

加快轉變經濟發展方式，最為緊迫的任務是消除制約發展方式轉變的深層體制性因素，建立健全有利于加快轉變經濟發展方式的體制機制。財稅體制作為國家調控經濟社會發展的基本制度安排，具有規模大、范圍廣、影響深等突出特點和優勢，在加快轉變經濟發展方式中具有十分重要的基礎地位。另一方面，隨著我國經濟社會發展進入新階段，特別是面對后國際金融危機時代外部經濟環境的深刻變化，現行財稅體制的制度安排還要符合新的時代要求，強化經濟結構中不合理方面和粗放式的增長方式，對推動經濟結構優化升級、加快經濟發展方式轉變以及保障和改善民生方面起到重要的推動作用，現行財稅體制與加快轉變經濟發展方式的要求不適應。

（一）財稅分權

目前我國的財稅體制實行的是分稅制，這樣的制度安排利于經濟發展方式的轉變，因為各級政府出于就業、本地財政收入、地方政績等方面的考慮追求產值的增長。實行“分灶吃飯”的地方財政包干體制，極大地調動了地方政府發展經濟、追求增長的積極性，有利于地方通過經濟增長增加可支配財政收入。

（二）加快財稅體制改革

財稅體制具有引導地方政府和市場主體行為、調整國民收入分配格局的重要作用，其改革進展直接關系著經濟發展方式轉變的快慢。一是促進財政工作的重點由偏重經濟增長職能向完善公共服務方面的轉變。國家財政應深化財稅、金融等體制改革，完善宏觀調控體系的要求，順應政府職能轉變的需要，進一步調整和優化支出結構，逐步減少營利性、經營性領域投資，大力壓縮行政事業經費，逐步規范公共財政支出范圍；要逐步退出一般競爭性領域，逐步減少對企業的經營性發展項目、應用性研究項目的資助，把經營性事業單位推向市場，將財力主要用于社會公共需要和社會保障方面。二是要進一步理順各級政府間財政分配關系，優化財政支出結構，加大公共服務領域投入，在新增財力的分配上向基層傾斜，加強縣級政府提供基本公共服務財力保障，增加對教育、科學、衛生、公共安全、社會保障、基礎設施建設等的保障力度，圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系。三是進一步推進省管縣財政體制改革，明確各級政府之間的財權與事權關系，促進財權與事權的對稱和統一。賦予省級政府適當稅政管理權限，完善省以下財政管理體制，增強基層政府提供公共服務能力，實行有利于科學發展的財稅制度。搞好“省直管縣”試點，通過簡化預算級次，逐步使各級政府擁有比較穩定的收入稅種和渠道。四是開征促進經濟發展方式轉變的新稅種，將不可再生資源、再生周期較長或再生難度較大的資源、供給缺乏、不宜大量消耗的綠色資源納入征稅范圍。改革資源稅，開征環保稅，建立生態補償制度，研究推進房地產稅改革，形成建設兩型社會的新的激勵機制。