鄉村治理共同體構建的理論邏輯、現實困境及方法分析

高偉

（河南理工大學應急管理學院，河南 焦作 454000）

鄉村治理作為基層治理的重要組成部分，其有效性問題一直是我國政府工作的重中之重。2018 年1 月，中共中央、國務院印發《關于實施鄉村振興戰略的意見》，提出有效治理是鄉村振興的基礎，是黨委領導的現代社會治理機制，必須確立政府責任、社會協調、公眾參與和法治。黨的十九屆五中全會提出“十四五”期間，社會治理特別是基層治理水平顯著提高”。我國鄉村社會正處于快速轉型期，社會結構、社會關系和村民價值觀念發生了巨大變化，沖擊著鄉村傳統的治理模式，鄉村社會的社會問題、社會矛盾和社會需求呈現出不同的特點。

一、農村治理主體分工

鄉村治理主體是指在鄉村治理中發揮重要作用的組織、機構和個人，我國學者從國家治理與地方治理的關系出發，對鄉村治理主體的概念進行了界定和分類，但至今沒有統一的觀點。其主要分類為：1.三類：政府機構、民間組織和村民個人；2.四類：鄉政府、村黨支部、村委會、村民代表大會；3.兩類：制度主體和非制度主體。隨著時代的變遷和發展，農村三元權力結構正在發生演變：鄉鎮政府不再是農村治理的絕對權力，村委會和村黨支部不再簡單地充當鄉鎮政府。隨著經濟發展自發成立的農村社會組織，以富有的專家和返鄉創業的農民工為代表的農村精英、鄉鎮政府、村民自治組織構成了當今中國鄉村治理的多元主體格局。

二、共同體理論框架下的農村治理困境分析

（一）缺乏統一的價值目標阻礙了合作的意愿

為了實現農村治理體系內各個主體的協調與合作，首先要解決的是共同目標和合作意愿。在農村治理體系中，不同的治理實體具有不同的價值和需求，對農村特定公共事務的認識也不同。此外，權力地位的不平等導致農村治理主體結構的不完善，權力分配的不平衡導致主體之間缺乏統一的目標，并阻礙了農村治理主體的合作意愿。在農村治理過程中，鄉鎮政府在實際工作中擁有大部分權力。在中國社會中長期存在的“官方標準”思想已使村委會普遍依靠鄉鎮政府。由于對法律制度的意識薄弱，對權利的意識不強，基層民主自治中的民主選舉和監督大多只是形式。宗族勢力對農村地區產生了深遠的影響。農村精英相互斗爭，以打破規則，行賄選舉并拒絕批準選舉結果。農民工被農村的當權者拒之門外，他們很難發揮自己的能力和效力。由于缺乏民主土壤，農村社會組織在農村治理過程中難以生存。

（二）不完善的制度阻礙了協調的力量

基層群眾自治是我國的基本政治制度，有關農村治理的法律法規目前還比較單一。由于缺乏相應的法律規范，很難為多種治理實體提供有效的保障機制?！洞迕裎瘑T會組織法》僅概述了村民應享有的權利和責任，缺乏針對隨著時間推移而發展的新情況的具體實施程序和規定。缺乏制度和不完善的法律導致農村治理的多個主體的權利和責任界限模糊，有許多現象阻礙治理實體參與農村治理，例如：鄉鎮政府直接干預了農村選舉，嚴重干預了農村自治，并侵蝕了村民和其他主體的執政權。鄉鎮政府對村委會的行政任務超出了鄉鎮政府的法律權限。村委會承擔著很多政府工作，這不可避免地導致了村委會的行政化，進而導致了村干部的官僚化。村委會的行政化和村干部的官僚化，使村民的自治缺乏自治和民主，在一定程度上削弱了村民自治的作用。權利的缺乏導致對職責和責任的了解不足，民主選舉，民主決策和民主監督的合法性受到極大損害。

（三）主體行為的選擇阻礙了協同效應的轉化

在推進鄉村治理現代化的過程中，作為鄉村治理行為主體的鄉村干部治理能力差、協調意識弱、村民個體政治冷漠、參與意愿低等問題阻礙了鄉村治理現代化的進程。第二，合作行為是合作治理能力轉化的途徑之一。在治理體系中，要發揮制度的作用，還需要關注個體的行為，特別是公共管理者的行為。所有參與鄉村治理的個體都可以行動起來，相互合作，產生協同治理行為。事實上，在鄉村治理過程中，由于地位和權力的不平等，在鄉村合作治理活動中，主體往往不作為或行動遲緩，合作治理的效果受到很大影響。在參與鄉村治理的個體中，由于知識和視野有限，不僅缺乏合作意識，而且缺乏合作能力。在治理過程中，由于利益相關的問題，各種摩擦和沖突經常被打破。

三、共同體理論框架下實現多主體協同參與農村治理的路徑

（一）構建農村社區治理目標激勵機制

共同體治理從不同政府部門間協同治理的角度來看，農村治理是一個多層次、跨部門的協同治理過程。首先，必須在農村治理主體之間建立信任關系。信任具有重要的協同價值，能夠規范子主體的行為，節約治理成本。第二，優化鄉村治理主體對公共價值的認知，強化公共價值取向。在公共事務實踐中，正義、公平和效率的價值觀是復雜的、模糊的和競爭。因此，鄉村治理主體需要對公共價值進行判斷，包括判斷行為是否具有公共價值、政治法律背景下的合法性、管理實踐中的可行性。第三，加強利益相關者的協商與溝通，在復雜的公共事務中認同公共價值。公共價值不僅是個人偏好的總和，也是民選和任命的政府官員、村官和主要利益相關者協商的結果。通過鄉村治理主體的協商與溝通，找出鄉村社會公共事務價值與目標的“最大公約數”，減少價值與目標的沖突，產生合作治理的意愿與動機。

（二）優化治理體系，實現農村治理主體的協同治理

首先，可以引入經濟學中的“激勵相容機制”和成本分擔機制來解決農村政府利益的不對稱問題——在市場經濟中，每一個理性的經濟人都會有自利的一面，他的個人行為都會按照自利的規則行事；如果有一種制度安排使行為人追求個人利益，則與集體價值最大化的目標相吻合，即“激勵相容”。在鄉村治理實踐中，不同的治理主體不可避免地攜帶著各自的合法利益。激勵相容機制可以使鄉村治理的相關主體在追求自身組織目標的同時，實現協同治理的總體目標。此外，還需要建立成本分擔機制，有效配置治理成本。第二，建立有效的領導協調機制，解決跨境組織和跨部門問題。在我國，黨委、政府內部的領導小組機制是解決跨境協調的有效形式。充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用，全面提升基層黨組織領導農村社會治理的綜合素質和綜合能力，為農村治理現代化提供組織保障。三是建立權責一致、事、財、人相匹配的社會治理體制和機制，優化農村治理權限，明確農村治理權力清單，加強部門和鄉鎮合作，理順派出機構管理機制，提供基層審批服務和執法規范；強化農村社會組織服務職能。

（三）培養個體協作行為，提高協作治理的執行力

在世界各國政府與社會的協調治理實踐中，都面臨著一個問題：公眾參與的積極性不高，參與公共事務的能力不足。從行為學的角度看，培育個體合作行為不僅需要優化鄉鎮公務員的合作行為，提高村干部的治理能力，還需要提高和激發公眾參與合作治理的意愿和行為。首先，鄉村振興的關鍵在于人才的振興。要培養思想開放、作風敏捷、方向轉變的村干部，增強沖突化解和管理能力。此外，還應引進大學生村官，鼓勵有能力的村民參加農村集市。吸引人才返鄉，優化鄉村治理主體隊伍。其次，要加強各主體之間的溝通協調。堅持“黨委領導、政府支持、政協為平臺、各方參與、服務群眾”的方針，邀請村干部、村代表、村民代表進行協商和討論，鼓勵鄉三級參與促進農村道德建設建設。