鄉村治理新模式探究——基于對陜西省銅川市耀州區W村實際調研

許曦彤

（西北政法大學 陜西，西安 710199）

1 調研背景

1.1 國家戰略支持

黨的十九大報告指出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，要按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求大力實施鄉村振興戰略；并強調加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》強調，“增強鄉村治理能力。建立健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的領導體制和工作機制，發揮群眾參與治理主體作用。開展鄉村治理體系建設試點和鄉村治理示范村鎮創建。”

1.2 鄉村治理現狀

隨著生產力水平的不斷發展，農村經濟呈現出迅猛的發展趨勢，農民生活水平不斷提升。但現階段鄉村治理過程中，仍存在地方違法亂紀、村民參與程度低、公共服務供給失衡等問題，傳統的“家長制”“一言堂”現象明顯，不僅制約了農村的經濟發展，也給社會主義法治化進程帶來了負面影響。

1.3 背景資料支撐

調研團隊已經深入陜西省銅川市耀州區董家河鎮W村內進行實際調研，并分別與該村K支書進行了訪談并形成訪談錄、對村民進行了問卷調查并對數據進行了研究、知悉了W村內的實際發展狀況和具體治理問題，對該觀點的提出具有詳細資料支撐。

2 問題提出

2.1 調研地實際發展情況簡介

2.1.1 基本情況 陜西省銅川市耀州區W村共6個村民小組，633戶，共2153名村民。并設置8個黨支部，內有116名中國共產黨員。2019年全村人均收入1980元，工農業總產值達到3.16億元。

2.1.2 發展概況W村位于陜西省銅川市耀州區董家河鎮，是中央農業農村部和陜西省政府均認可的典型治理鄉村，村黨支部、村委會先后被評為“優秀基層黨組織”“全國文明村”“中國好人村”“全國美德在農家”等100余項榮譽稱號。近年來，W村以鄉村振興戰略為支柱，以經濟建設為目標，圍繞建材、陶瓷、果業、畜牧業四大支柱產業，大力發展村辦企業，壯大集體經濟。相關黨政機構對W村的物質文明、精神文明、黨建等各項工作也給予了充分的肯定。村中興建新型居民樓、村史館、耀州瓷器加工廠、公共電影放映室、圖書館等新興基礎設施，并且在鄉村風貌展示方面、村民興趣培養方面都具有卓越的成效。

2.2 以W村為例鄉村治理法治化問題

2.2.1 鄉村主體 一方面，基層村干部“個人威權”嚴重，村民真實政治訴求難以得到有效聽取，村民怯于向調研者表達鄉村治理真實情況；村干部“人治”現象嚴重，鄉規民約流于形式；另一方面，村民對鄉村治理持冷漠態度，缺乏政治參與熱情；參與能力和實際參與程度均較低。

2.2.2 鄉村基礎設施 在實際治理中，依然存在村中基礎設施不完善，保障村民基本權利的基礎設施匱乏；其使用和運營僅停留在鄉村宣傳方面，村民難以切實有效實現自身權利；基礎設施的使用和維護缺乏相關有效制度來進行保障監督等問題。

3 原因分析

3.1 鄉村發展單一化、表面化

即僅以經濟發展水平衡量整體鄉村發展情況。許多鄉村在村干部的帶領下單純注重經濟發展，以凸顯村干部個人效績和鄉村形象宣傳而忽視客觀發展規律的現象。另外，經濟發展與政治、文化等方面不協調，鄉村治理在政治民生、精神文明建設等方面發展緩慢，難以與經濟發展相協調，整個鄉村處于畸形發展狀態。

調研地W村之所以能夠躋身典型鄉村治理模范村，其在以上幾個方面均具備有效的治理措施：在經濟建設方面，立足于“產業興旺，生態宜居，鄉村文明，治理有效，生活富裕”鄉村振興戰略，興辦各類基礎企業工廠的同時，推動村莊各高端企業，如：耀州瓷廠、汽配城等更進一步發展；在精神文明建設方面，W村堅信“群眾不文明，再富不管用”、“村里沒有文化就沒有主心骨；人沒有文化就沒有精氣神。”實踐中W村年度表彰大會和文藝演出如期舉行、五好家庭評比和文明戶評選活動溫暖人心；最重要的在環境建設方面，W村不斷增強村民的環境意識，完善基礎設施建設，做到垃圾袋日產日清。

3.2 部分村干部“個人威權”影響村民自治

我國社會屬于典型的熟人社會，鄉村基于一定的地理要素和血緣關系形成。傳統熟人社會治理弊端一直延續；人情關系和家族勢力一直都是鄉村治理出現“人治”現象的重要因素。具體表現為：村干部“一言堂”：村干部由于自身職位優勢，對村中大小事務獨攬，鄉村治理方式僅限于部分村干部一言堂，村民自治流于形式；村干部“個人威權”嚴重：鄉村治理因村中人情關系的牽連以及涉及村民自身利益，多數村民怯于表達自身的政治訴求，使得決策公信力降低，難以真正地反映村民的想法。

以調研地W村部分訪談為例：B村民：“哎，人家這選舉，說的好聽是選舉，實際上就是走形式嘞。”；F村民：“每年的選舉都是固定的干部，咱也不知道都是咋選的。”

3.3 村民缺乏“主人翁”意識

改革開放以來，村民的收入水平大幅提高，但城鄉收入差距仍然存在。主觀方面來講，鄉村治理中村民難以意識自己的主人翁地位，主要表現為政治觀念匱乏、政治意識薄弱，無“村民自治”意識，缺乏“主人翁”認知等。客觀方面分析，村民缺乏政治參與經驗，參與能力不足，參與熱情較低。具體表現為：村民注重自家經濟建設情況，致力于家庭經濟發展，無暇顧及鄉村治理具體問題和自身政治利益的行使；對村干部治理持漠視態度：認為鄉村治理問題屬于村干部職務范疇，所有鄉村治理問題均推給基層干部解決，缺乏實際參與。

以調研地W村部分訪談為例：牛奶配送員Q村民：“鄉村治理？那都是村干部的事情嘛，我這小小的農民，只要掙夠我的錢，養活好我家就好了。”

3.4 鄉村精英外流，“空心化”嚴重

隨著村內廣大青壯年外出求學、務工、經商等，鄉村治理參與主體多為“空巢老人”和家庭婦女：老人受傳統文化和自身健康狀況的影響，缺乏鄉村治理經驗以及熱情，基本處于透明化狀態；受傳統觀念“男主外，女主內”影響，農村婦女很少公開發表意見，缺乏相關的精力和文化水平參與鄉村治理；最后，留守兒童由于年齡限制導致其無權利直接參與鄉村治理。

以調研地W村部分訪談為例：村民老人一：“電影院？哎，一把老骨頭了，還去啥電影院？”村民老人二：“咱對這村干部的這些管理也不知道呀，問我這些問題，年輕的時候都不曉得哦。”村民Y：“這些都是孩子他爸平時管的事，我一個女人哪懂得這些呀。”

3.5 基層村干部能力欠缺

基層村干部大多為鄉村村民選舉，對于鄉村治理缺乏一定的理論基礎和實操能力，鄉村治理水平較低。再加之鄉村治理任務繁重，村干部瑣事繁雜，直接導致其工作熱情降低，單純、機械地完成上級下派的任務，對服務村民、保障村民利益并沒有起到實質作用。

在這一方面，W村領頭人K支書則始終銘記自己作為一名黨員的具體職責，將其曾經為人大代表的經驗和教訓都運用到了實踐中，在和我們具體訪談中他提到：“我的主要目的是讓群眾掙錢。”“我是那種‘沒事不找事，有事不避事’的人。就像我一直告訴我們的干部的一樣‘不要困難問題不開口，困難問題不插手，遇到問題繞道走。’”“村長和書記的主責都是發展、壯大集體經濟，抓黨建和村干企業的發展。村長和書記一定要盡到個人職責，不能耽誤村鎮的發展，要帶著這個村富起來。”

3.6 基層村干部“懸浮化”

早先隨著家庭聯產承包責任制的實施和農村稅費等相關制度的改革，基層村干部的任務愈加繁重，故無暇顧及與村民進行過多交流，難以切實聽取村民的具體政治訴求；以及在村民自治過程中，部分村干部中飽私囊、利用家族勢力影響選舉等情況，使得村民敢怒不敢言，心生間隙，與村干部逐漸疏遠；即“當前還未建立起服務型農村文化體制，仍然沿襲著計劃式的、部門式的農村公共文化供給，新農村文化建設很難滿足農民日益增長的文化需求。”具體表現為，農村的經濟逐步穩定發展，基層村干部在經濟方面的管理任務逐漸減少。基層村干部和村民之間不再有利益牽扯，因此和村民的接觸越來越少。

以調研地W村部分訪談為例：村民X：“人家村干部都有自己的事兒要忙，哪能管的上我們這些小村民的事情呢”。村民Q：“交流？沒啥交流的。”

4 問題解決

4.1 措施提出——“人治”“法治”相結合

我國農村治理一直依靠著情、理、法的結合,在熟人社會中人情面子和地方規定形成了“人治”現象,在這一過程中,人治與法治往往不免產生矛盾,特別是在全面推進依法治國的過程中,這是要必須正視的問題。只有因地制宜，二者結合，才能真正推動法治化進程。因此我們基于對W村的調研和鄉村治理現狀原因的分析，進行了鄉村治理新模式的探究——“人治”“法治”相結合。

4.2 具體建議

4.2.1 發揮鄉規民約在鄉村治理中的法治作用 鄉規民約是鄉村社會成員共同制定的行為規范。是大家“自愿履行、自我約束、自我管理”的一種民間公約。盡管鄉規民約不是法律也不等于法律，但是它的有效實施卻能對法律起到輔助作用。村民自行制定鄉規民約，主動參與鄉村治理。習近平強調：“要尊重廣大農民意愿，激發廣大農民積極性、主動性、創造性，激活鄉村振興內生動力”。首先村民是鄉規民約制定和執行的主人。當地政府對鄉規民約的制定和修改，只能起引導作用，絕不能越俎代庖，違背村民的意愿。鄉規民約作用的發揮，主要依賴于鄉村民眾對鄉規民約的自覺遵守，要求村民主動參與鄉村治理。“創新”鄉規，與時代接軌。對已經過時抑或不能發揮作用的鄉規民約，需要運用現代民主法治的概念，對這部分鄉規民約進行修改完善，并及時增補符合鄉村發展規律的鄉規民約。

4.2.2 提升村干部辦事能力 要實現鄉村振興的根本在人，關鍵在干。要充分發揮鄉村能人在鄉村振興中的引領作用，讓廣大農民群眾見賢思齊，共同推動鄉村振興與發展。強化黨性修養，提升服務意識。具體通過開展各項政治理論教育，加強村干部的政治修養和理論修養，提高村干部利用科學理論解決基層問題的能力。圍繞紀律警示教育和黨風廉政建設，加強村干部的紀律教育和作風建設，牢牢確立起宗旨意識，提升村干部的規矩意識和服務意識。加強業務培訓，提升辦事能力。需通過開展各項培訓提高村干部的農村信訪、扶貧、黨建等多項工作的業務水平。隨著現代科學技術的發展，可依托遠程教育、村干部微信群，重點圍繞發展現代農業、壯大村集體經濟、聯系服務群眾等內容，強化村干部的業務培訓，提升村干部為群眾的服務能力。

完善對村干部的監督機制。分別完善組織監督、集體內部監督、理財監督和村務公開監督等監督機制，確保公民參與鄉村治理，同時起到督促相關村干部高效工作、廉潔辦公、村務公開等作用。

4.2.3 對大學生進行“村官”教育 抓基層黨建工作是提升鄉村治理效果的有力舉措，要積極鼓勵高校畢業生黨員到鄉村擔任“村官”，優化鄉村黨員干部隊伍結構。首先，對到村任職的大學生村官實施由一名鄉鎮包村干部進行幫聯和一名村街主要干部進行幫帶的“兩幫”方式進行培養，其次，對大學生村官進行專業培訓。例如，通過經驗交流和集中授課的方式使其加強理論學習；可聘請相關工作的干部對其實地指導，加強實踐學習；可對大學生村官進行相應的物質或精神獎勵，提高積極性。

5 結語

我國國家治理體系和治理能力的現代化,可以理解為是“兩化”,那就是國家治理的現代化和治理能力現代化。我國改革開放已經進入深水區,鄉村治理改革成為了我國治理改革中的重中之重,調研地W村反映出來的鄉村治理問題也僅僅是中國鄉村治理問題存在的一部分。我們通過對調研地的數據整合以及現狀分析，提出了鄉村治理新模式——“人治”“法治”相結合。但是鄉村治理問題仍然任重而道遠，我們期待從過去的“人治”到“法治”,再到“人治”與“法治”的結合,努力實現法治鄉村社會的到來。