2008—2020 年間我國民生檔案研究綜述

■ 李廣都/南京理工大學檔案館

1 國內對民生檔案研究狀況分析

從2008年開始，國內掀起“民生檔案”研究熱潮，具體研究分三個階段。

1.1 2008—2010年期間，研究對象為“民生檔案的概念”。民生檔案概念存在廣義及狹義的區別。廣義定義中，曹航等定義為：“民生檔案是國家機構、社會組織在社會管理活動中，涉及民生范圍的直接形成和具有保存價值的不同形式的各類記錄?！盵1]目前，大部分學者按照廣義定義來研究。不僅包括專門檔案，還包括非公有性質社會組織的檔案。狹義定義中，國家檔案局規定為“與民生相關的各類專門檔案”。專門檔案是政府機構在民生類業務管理中直接形成的檔案，屬于公有性質。例如，不動產登記機構的不動產登記檔案、民政部門的婚姻登記檔案、公安機關的人口檔案。

1.2 2011—2014年間，研究集中在綜合檔案館的民生檔案服務。民生檔案存在于兩大部門：民生檔案形成部門、綜合檔案館。此階段的學者研究對象，主要從民生檔案概念轉向綜合檔案館民生檔案服務。

2012年，肖秋會、張欣二人歷時4個月以問卷調查、實地采訪形式對全國25個市級綜合性檔案館及21個縣級檔案館的民生檔案工作現狀進行調研，發現我國民生檔案主要保存于地方性綜合檔案館及民生檔案形成部門，且此類狀況較為普遍?；鶎泳C合性檔案館普遍藏有國家檔案局公布的14種民生類專業檔案，是開展民生檔案管理的重要場合。此外還有婚姻檔案、知青檔案等民生檔案由于專業性強、利用率高，其檔案形成部門傾向于自行保管[2]。起初，國家檔案局印發《關于加強民生檔案工作的意見》后，學者們曾圍繞民生檔案的內涵與外延、類別歸屬等問題展開熱烈探討。隨著理論研究的深入，人們的關注點逐漸轉移到民生檔案形成后的主要接收者綜合檔案館所開展的一系列民生檔案服務上來，例如肖秋會、張欣在2014年3月發表論文《基層檔案館民生檔案工作：現狀、問題與對策研究》、張林華等在同年4月發表論文《“以公眾為中心”的檔案信息服務研究——以上海市民生檔案遠程服務機制的探索為例》[3]。

1.3 2015—2018年間，研究重點為民生檔案形成部門的民生檔案信息服務。除了在民生檔案中占主體地位的專門檔案外，還有許多其他類型的民生檔案由于其特殊性分散于各個形成部門而沒有向綜合性檔案館移交。在這一時期，隨著認識的深入，學者們的研究重點再次轉移到民生檔案形成部門所提供的服務上，發表了許多有關該課題的研究成果[4]。例如，張瑋瓊在2016年10月發表論文《不動產登記檔案利用服務的問題與對策分析》，指出不動產登記部門在提供檔案利用服務工作存在缺乏信息共享、服務水平低等問題，在分析成因后提出切實的解決辦法。安小米等2016年1月發表論文《信息惠民視角下的地方民生檔案資源整合與服務現狀調查》，將民生檔案與信息惠民系統關聯起來，補充民生檔案研究不足[5]。

2015年以后的國內研究，還借鑒了大數據、云計算、物聯網等技術優勢。結合新形勢下民生檔案工作現狀，檔案部門積極創新技術應用，將其納入民生檔案信息化建設中，例如民生檔案區域共享建設、民生檔案專題數據庫建設、跨館聯動查檔機制等具體領域。

2 國內對于民生檔案信息服務的研究狀況

2.1 民生檔案信息服務的特點為直接性、大眾性、跨域性

其中，直接性指檔案信息直接為百姓服務，民生檔案的具體內容是直接與廣大人民群眾相聯系，直接關系到老百姓的日常生活。大眾性指檔案信息服務對象是廣大民眾，它與普通百姓切身利益相關，涉及社會各個階層的廣大人民群眾?？缬蛐员砻鳈n案形成單位是基于行政區劃設置的，信息查詢要突破行政區劃限制，要跨區合作，甚至全國聯網。具體表現為它的保存地點是分散的，涉及領域具有多樣性，各部門掌握著自己的數據庫和檔案管理系統。

2.2 大數據背景下，應建立協調機制促進重點民生檔案數據的交換和利用

重點民生檔案涉及許多部門，必須建立協調機制。例如，2016年全國開始推行不動產統一登記制度，當時涉及的主要部門為國土、住建、農業、海洋、房產、林業等多部門，還要利用全國人口和法人基礎數據庫，因此當時的國土資源部建立部級協調小組進行跨部委協調，推行全國不動產統一登記制度。

2.3 政府從社會治理向社會服務轉變時期，民生檔案信息服務具有公共管理和公共服務的雙重性

民生檔案服務體系是國家基本公共服務體系建設的重要一環。專門檔案是民生檔案的主體，是公共管理的客觀記錄，也是服務民生的檔案。例如，不動產登記檔案是不動產登記中有關確權、變更的記錄，具備管理職能；而產權人在再次買售中利用，又具有公共服務職能。又如養老機構檔案，按照養老機構的主要活動范圍，可以分為面向養老機構的業務管理檔案和面向養老人員的客戶服務檔案兩大部分。

2.4 大數據背景下，民生檔案信息服務由被動式向互動式轉變

大數據的技術優勢，個人數據終端可便捷地獲取數據。民生檔案信息服務，要由被動式服務轉向互動式服務。如，張瑋瓊在2016年10月發表的論文《不動產登記檔案利用服務的問題與對策分析》中提到，“在大數據環境下，信息的管理和服務被整合到一起，管理的過程直接被運用于利用服務中，信息機構不得不對信息需求進行分類，采取定制化、個性化服務方式”[6]。

2.5 國內學者對于民生檔案信息服務研究的不足之處

第一，部分學者將“民生檔案”作為一個整體來分析，從概念上分析檔案數據的整合和共享。事實上，民生檔案種類達到幾十種，籠統地分析資源整合和共享，只能局限于基本理論的研究層面[7]。

第二，部分學者對民生檔案信息服務主體的研究，沒有從檔案數據資源管理體系的角度，區分兩大主管部門職能[8]。筆者認為，應該明確如果檔案完整移交給綜合檔案館，服務主體是綜合檔案館；如果民生檔案歸檔材料的產生是連續不斷的，已移交給綜合檔案館的部分由綜合檔案館提供服務，未移交部分由民生檔案形成部門提供服務。

第三，2016年以來，雖然學者們的研究內容從籠統的民生檔案信息服務，轉變到具體類別民生檔案的利用研究，但研究較為粗淺。

第四，少數學者研究大數據背景下的民生檔案信息服務，雖然提到了服務觀念、服務模式的轉變，但沒有研究大數據對民生檔案管理和服務能力、政府管理能力的提升作用。筆者認為，只有立足民生檔案專題數據庫、智慧城市建設中電子政務的發展要素，深入分析民生檔案信息服務發展和創新模式，從民生檔案信息服務的共性出發，分析民生檔案信息服務的發展和創新，才具有指導意義。

3 民生檔案研究應關注的主要問題

3.1 民生檔案管理與政府管理的關系

民生檔案管理與政府管理的關系，是研究民生檔案資源體系和利用體系的大背景。立足政府管理的大背景，才能找到研究立足點[9]。2007年12月，國家檔案局印發《關于加強民生檔案工作的意見》，向全國檔案界提出要努力建設覆蓋人民群眾的檔案資源體系和著力建立服務人民群眾的檔案利用體系這“兩個體系”建設的重要任務。2010年5月，全國檔案安全體系建設工作會議召開后，國家檔案局把檔案安全體系添加進來，形成“三個體系”的檔案工作主要內容和努力方向。2014年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，奠定今后檔案工作主要將圍繞檔案工作體制機制、檔案資源體系、檔案利用體系、檔案安全體系、檔案工作支持保障力度五個方面進行的總基調。總而言之，民生檔案管理研究離不開國家治理的大背景。

3.2 民生檔案資源體系、利用體系的層級和政府行政管理層級的關系

民生檔案利用體系與資源體系的層級管理是一致的，要結合政府管理層級來分析。由于跨層級、跨部門、跨領域的檔案信息之間存在管理方式與管理標準的差異，在檔案信息資源整合與相互交流時，必須保證其層級管理的一致，實現同層次和上下級政府機構之間的信息交換，為民生檔案資源在“市—區—街（鄉、鎮）—社區（村）”的縱向的組織層級管理體系與“館際聯動、館社聯動、館室聯動”的橫向協同單位間的順暢周轉、流通提供可能[10]。

3.3 民生檔案專題數據庫建設

民生檔案在形成之初即分散在不同行業和政府部門中，在達到一定保管期限后，一部分檔案移交到綜合性檔案館，另一部分則繼續散存于其形成單位，即便是綜合性檔案館中的民生檔案也歸屬不同全宗[11]。我們不可能將民生檔案從各專業檔案中抽調出來進行單獨管理，這將割裂檔案之間的有機聯系。因此構建民生檔案專題數據庫，加強不同系統中同一專題的民生檔案間的互聯互通顯得尤為重要。

民生檔案專題數據庫建設，涉及數據產生部門、檔案部門、政務數據平臺等多個部門，建設統一的、跨區域共享的專題數據庫，需要研究難點和具體推進措施。目前我國民生檔案的不同形成單位已利用各自行業的特點和服務對象開發出來各行業的基礎信息數據庫，其整合有著廣闊的前景但同時也面臨巨大挑戰。為了避免不同部門牽頭出現重復建設問題，需要政府發揮組織協調作用。

筆者認為，只有按照民生檔案形成部門和綜合檔案館的對應層級，對檔案資源體系進行分析，再按照民生檔案信息服務的管理層級，才能提出解決策略和具體方案。例如，筆者按照民生檔案數據的指向性質和數據變更情況等，可以簡單將民生檔案數據庫分為四大類，便于專題數據庫建設的分步推進。

這四大類分別為靜止封閉型數據庫、疊加積累型數據庫、動態回溯型數據庫、專門獨立型數據庫，其中靜止封閉型數據庫的數據記錄指向內容沒有變化，數據內容具備封閉性；疊加積累型數據庫的數據記錄指向內容具備疊加性質，但僅增加后面的數據單元，前面數據不再變動；動態回溯型數據庫的數據記錄指向內容是不斷變化的，并且數據有回溯的特點；專門獨立型數據庫具有專門性、獨立性，不與其他檔案形成部門和綜合檔案館發生聯系，主要存在于專門檔案館。

3.4 智慧城市建設的核心要素對民生檔案信息服務的影響

民生檔案信息服務是基于政府信息服務的大平臺，智慧城市建設的核心要素都是政府在強力推進，核心要素有三點：數據交換與共享平臺、數據中心、基礎數據庫，民生檔案服務研究必須分析智慧城市建設的核心要素對民生檔案信息服務的影響。

民生檔案信息服務的發展和創新，依托于智慧城市建設中電子政務發展。智慧城市建設對電子政務發展提出更高要求，也進一步推動了政府公共服務模式的改變[12]。民生檔案的主體為專門檔案，是基于政府公共管理和服務形成的。智慧城市建設中基礎信息數據庫的建設將會直接影響民生檔案信息服務的質量。例如，智慧城市建設主要依托5大基礎數據庫，即人口數據庫、自然地理和空間數據庫、法人單位數據庫、宏觀經濟數據庫、社會綜合管理數據庫；不動產登記數據庫就涉及人口數據庫、自然地理和空間數據庫、法人單位數據庫等3個基礎數據庫；同時，民生檔案的數據整合、在線共享，都依托智慧城市中的云計算中心和網絡資源。

3.5 大數據背景下，民生檔案信息服務發展和創新的模式和趨勢

大數據背景下，要結合民生檔案的基本規律并借鑒實踐案例，才能分析出來民生檔案信息服務發展和創新的趨勢。例如，現在的民生檔案遠程服務、長三角地區跨館聯動查檔機制等，都是民生檔案信息服務的創新模式，需要進一步關注和深入研究[13]。

4 民生檔案信息服務的發展趨勢

4.1 各級綜合檔案館通過整體協作，建立跨館聯動查檔機制

隨著民生檔案服務的不斷提升，跨區、跨館查檔已經成為百姓的迫切需要。各級綜合檔案館不斷轉變工作理念和服務模式，積極打破館際壁壘，通過建立協作模式，推行“一館受理、跨館出證”的服務模式，最大程度地方便群眾就近查檔，積極推動跨館聯動查檔機制的建立[14]。

跨館聯動查檔機制，可以在省級或地級市范圍內首先推廣，為本行政區的百姓做好民生檔案服務。例如，2017年11月，浙江檔案服務網（www.zjdafw.gov.cn）建成，全省100家綜合檔案館均已入駐。服務網開設了“網上查檔聯合大廳”，查檔用戶借助浙江政務服務網的實名制賬號，就可以向全省各地任何一家綜合檔案館進行在線查檔。受理檔案館將在2個工作日內在本館館藏系統或檔案庫房中完成檢索，并將查檔結果通過平臺和手機短信反饋給申請人，采用“到館自取、快遞送達、電子郵件發送”的自選方式給利用者，全省范圍實現了“一網查檔、百館聯動”[15]。

2018年3月，上海、江蘇、浙江、安徽等三省一市的檔案局正式簽訂工作合作協議，達成了民生檔案“異地查檔、便民服務”工作合作意向。根據協議，三省一市檔案局將建立工作協調會議機制，探索開展綜合檔案館的民生檔案跨省市異地查詢聯動服務模式[16]。

4.2 建設省級范圍的民生檔案專題數據庫和數據共享平臺，實現檔案信息在線服務

第一，推進省級范圍的民生檔案專題數據庫建設。在省級行政區內按照一個特定的主題將相關民生檔案數據集中建庫，專題數據庫具有主題明確、標準統一、關聯性強的特點。專題數據庫由地方綜合檔案館負責規劃和牽頭實施推進，才能真正落到實處。具體進程為：由省級綜合檔案館建立一個民生檔案專題數據庫（檔案數據中心），市、縣兩級分別成立檔案數據分中心，各個基層檔案館將保管的相關數據分期整合及時上傳至上一級檔案數據中心，最終形成一個省級范圍的民生檔案專題數據庫。

第二，建立省級行政區的檔案數據共享平臺。專題數據庫必須依賴統一的數據共享平臺，才能縮短跨館數據檢索時間。目前，上海市和浙江省的區域內所有綜合檔案館，已經實現了“館際互動、跨館出證”的檔案服務業務，而且很多基層綜合檔案館的民生檔案信息服務還延伸到街道（鄉）、社區，這是因為上海市、浙江省首先建立了數據大平臺，而且各個綜合檔案館的數字化程度較高，可以實現檔案數據在線傳遞[17]。今后，為了建立跨省級的跨館聯動查檔機制，各個省級行政區一定要建立檔案數據共享平臺，主要是依托本區域的電子政務數據平臺，積極搭建檔案數據利用平臺。

4.3 依托智慧城市建設平臺，民生檔案服務融入政府的“一站式服務”體系中

2012年以來，許多地級市（省轄市）開展了智慧城市建設，積極打造城市的智慧服務平臺，積極整合本區的各類公共信息資源，為廣大市民和政府機構提供便捷服務[18]?！耙徽臼椒铡保∣ne-stop service）起源于歐美國家的商業概念，客戶進入某個服務站點，所有問題都可以解決，不用進入第二個服務站點?！耙徽臼椒铡崩砟钜牖鶎诱?，主要是通過一個政務辦事機構（一個服務窗口或一個網站平臺）等，解決百姓辦事需求，不用再跑其他部門，并力求實現“最多跑一次”“最多辦一次”的服務效果。在智慧城市建設中，通過政府數據大平臺，努力建設審批服務的在線服務平臺，實現線上“一網通辦”，線下“一門通辦”，推行“一站式服務”。力求借助智慧城市建設，做到“小事不出社區（村），大事不出街道，重大疑難問題在區（縣）政府解決”。

例如，廈門市智慧城市建設為全國典范，主要有四個突破。第一，市政務數據中心匯聚了公共服務、信用體系建設、全民健康保障等14個重點領域的7217類1.45億條數據，包括人口信息、營業執照信息、社?？ㄐ畔ⅰ⒉粍赢a信息等。第二，建成市民、法人、空間、信用、視頻等基礎數據庫，入庫數據超2億條。第三，搭建了跨部門、跨層級的政務信息共享協同平臺。廈門采用“沙箱模式”讓共享信息“可用但不可見”，申請人在網上填寫事項申報，系統便會將信息打包送到各有關主管部門在線核驗，再把結果反饋給經辦人，經辦人得到結果而看不到政務數據內容。第四，整合各類“掌上辦”事項，作為“一站式”的移動終端服務窗口。

2019年4月26日，國務院總理李克強簽署國務院令，公布《國務院關于在線政務服務的若干規定》，重要內容包括：第一，加快建設一體化在線平臺，推動實現政務服務事項全國標準統一、全流程網上辦理，促進政務服務跨地區、跨部門、跨層級數據共享和業務協同，并依托一體化在線平臺推進政務服務線上線下深度融合。第二，國務院辦公廳負責牽頭推進國家政務服務平臺建設，推動建設一體化在線平臺標準規范體系、安全保障體系和運營管理體系；省、自治區、直轄市人民政府和國務院有關部門負責本地區、本部門政務服務平臺建設、安全保障和運營管理。第三，明確政務服務原則上應在線辦理，政務服務事項應當按照國務院確定的步驟，納入一體化在線平臺辦理?！秶鴦赵宏P于在線政務服務的若干規定》的重要目標，就是政務數據在線共享，努力實現“一處辦理、多處共認”，減少審批流程，實現業務集成，努力實現一站（網）辦理。

目前的基層政府在便民服務中，在市縣區范圍內都建立政務服務中心，可以積極推進民生服務業務流程的集中一站式辦理，積極推進“一窗受理、并行辦理”模式，實現從“多頭找部門、多次辦理”到“一窗受理、一次辦理”的轉變。各級綜合檔案館，作為各級政府最大的公共檔案保管和利用中心，保管了大量的民生類檔案，必須融入政府一站式服務體系中。如，如果條件允許，各級綜合檔案館可以在市、區、街道等轄區內的政務中心開設檔案服務窗口，百姓可以在大廳窗口人工查檔，或者在自助式查檔數據終端上直接獲得檔案數據；各類民生檔案通過數據整合和共享，以“外網受理、內網查檔”的方式實現多部門聯動查檔，真正讓百姓少跑路，讓檔案數據多跑路。

因此，在智慧城市建設中，各級政府是本行政區的政務服務平臺建設牽頭者，同時規范各類業務流程，將檔案館部門納入一體化業務流程中，在業務數據集成服務中為檔案數據部門留有數據接口，與各級政務服務中心數據對接。各級綜合檔案館努力融入政府一站式服務體系和政務一體化建設中，要積極整合一些重要的民生檔案專題數據庫，在智慧城市建設平臺上為百姓提供更便捷的檔案服務。

5 民生檔案信息服務得到不斷強化和重視原因分析

5.1 民生檔案涉及公民合法權益，公民利用民生檔案保護自己合法權益

我國的大部分民生檔案都是涉及公民合法權益的政務類檔案，例如婚姻檔案、不動產登記檔案等。公民在政府辦理此類業務會形成重要的民生檔案，這些民生檔案對于公民個人來說，都與自己的合法權益密切相關，因此這些檔案的使用頻率較高，公民利用這些民生檔案與自己合法權益相關，主要還是為了保護自己的合法權益。

5.2 民生檔案信息服務與百姓生活密切相關，民生檔案利用需求不斷增長

隨著社會經濟的不斷發展，這些民生檔案與百姓生活息息相關，公民不斷參與各項社會事務，利用民生檔案很多都是因為公民在社會經濟活動中必須利用檔案維護自己合法利益，因此民生檔案利用需求在不斷增長。

5.3 民生檔案信息服務與時代背景需求一致

民生檔案信息服務是政府面對百姓需求而提供的一項公共服務，主要由地方的政府機構和地方綜合檔案館提供。隨著智慧城市建設、電子政務的不斷發展，百姓利用民生檔案越來越方便，這也是政府基層治理能力和服務能力不斷提升的一個重要表現，民生檔案信息服務的不斷增強，其實從一個大的方面體現出現階段我國社會的主要矛盾：人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。百姓參與社會經濟活動越多，說明社會經濟發展在不斷增強。人民富裕水平更高。廣大的基層政府和檔案部門只有真正做好民生檔案服務工作，才能保障公民更多參與社會經濟活動，獲取更多的合法權益。