黨建整合社會：社區治理社會化的實現路徑
——基于武漢市J社區治理實踐的考察研究

周 娜， 張彩云

(1.嘉興南湖學院 人文與藝術學院，浙江 嘉興 314000； 2.華中師范大學 政治與國際關系學院，湖北 武漢 430079)

一、引言

2021年是建黨100周年，站在時代節點，我國開啟了全面建設社會主義現代化國家的新征程。中國共產黨是中國公共管理的關鍵主體[1]，新時代，如何抓住歷史性機遇，創新黨組織與社會互動的方式，進一步深入推進基層社區治理建設，打好國家治理現代化的基層基礎——社區治理現代化，對于整個社會主義現代化建設進程具有重要意義。十四五規劃綱要中明確提出，要構建基層社會治理新格局，提升共建共治共享水平。然而，當前基層社區治理場域卻異常復雜，社區面臨的問題復雜而多樣。這不僅表現為居民群體的類型和訴求多樣，更表現為社區事務越來越涉及跨行業、跨領域、多層面的問題。社區治理難度比以往任何時候都大，單靠社區是不可能解決的。黨的十九大報告提出，要“提高社會治理社會化、法治化、智能化和專業化水平，打造共建共治共享的社會治理格局”[2]。因此，需要吸納橫向新興社會主體，聯合縱向行政力量，組建跨行業、多層面的縱橫聯動治理結構和系統，以應對復雜的社區治理環境。

政治整合理論認為，應對分化的社會，需要將不同的社會和政治力量有機納入一個統一的中心框架中[3]，以重塑社會結構和系統。安東尼·吉登斯指出，“社會系統是由行動者或者集體穿越時間和空間而反復再生產出來的關系模式所組成”[4]。在社會系統中，行動者一方面根植于社會結構土壤中并受其制約，同時也通過反思性監控等機制改造著已存在的社會結構[5]。新興社會主體等多元力量就是生于舊的社會結構、受制于舊的社會結構，同時又沖擊著舊的社會結構、催生著新的社會結構。在社區治理層面，引導和整合社會分化中產生的新生力量，完善社區治理結構，對于社區治理社會化、專業化、法治化的實現至關重要。

中國共產黨在我國是唯一執政黨，它不僅具有利益表達與綜合等一般社會功能，而且還具有在各個方面發揮領導作用的政治功能。面對多元而分化的社會力量，若想實現多元社會化主體的集體行動，合力解決社區問題，必然需要基層社區黨組織的領導。而基層社區黨組織如何整合社會則成為實現社區治理社會化的關鍵。基層黨組織戰斗力主要取決于與社會結構的契合程度，這就要求基層黨建要隨著社會結構的變動而適時轉型。因此，本文將從基層社區黨組織整合社會的困境出發，通過考察武漢市J社區治理實踐，探索基層社區黨組織整合社會的有效路徑，以期實現社區治理社會化。

二、黨建“管控”社會與社區治理結構行政化

面對社會分化，基層黨組織成為國家與社會間有效銜接的組織載體。黨的十九大報告指出，要“推進黨的基層組織設置和活動方式創新”。但目前基層黨組織建設跟不上社會結構分化的速度，與新型社會結構契合度不高。受長期計劃經濟管理思維影響，基層黨建仍沿用單位制時期的管控思維[6]，憑借黨的組織優勢滲透到各個社會化主體中，以組織上的統一控制分化的社會系統。但在社區治理場域，形式上的組織統一未能轉化為實質上的結構能力，基層黨組織難以借助組織資源撬動社會化主體參與，社會化主體仍散落在社會中，社區治理成為社區居委會和基層黨組織的行政化行動。

(一)黨建“管控”社會的社區表現

管控思維是傳統基層黨建理念，在這一思維下，黨組織將自身定位為社區發展管理者，自上而下的行政管控方式是其開展工作的主要形式[7]。在社區層面具體表現為：在社區微觀事務上，黨組織由統領者變為直接行動者；在社區中觀主體上，黨組織由引領社會性主體參與變為單向度服務社會性主體，與社區主體的橫向社會性互動異化為縱向行政性管控。

一方面，黨員單向度嵌入社區居民，未能以服務撬動社區居民參與。衡量一個社區是否健康發展、是否良好運行的一個重要標準就是社區居民的參與程度。在管控思維下，黨組織的中間管理者角色變為直接服務者，在微觀社區事務中，黨員的先鋒模范作用被濫用，政府工作人員、黨員或離退休干部發揮了主要作用，居民作用難以發揮，自上而下的黨員嵌入未能帶來自下而上的居民參與。在社區治理場域，黨員的先鋒模范作用應是通過模范引領居民。黨員與居民間的關系，不僅是服務與被服務關系，更是引領與被引領關系，在服務中引領居民。單一服務關系只會進一步弱化居民參與社區的意愿和能力，最終居民面對社區問題時完全依附于黨員，本應實現的黨內黨外聯合行動被黨內黨員單一行動代替。

另一方面，黨組織單向度吸納新興社會力量，未能實現雙向互動，從而影響新興社會力量參與的持續性。隨著經濟社會的發展，新經濟組織和新社會組織的大量涌現，為強化國家與社會間的聯系，基層黨組織在許多新經濟組織和新社會組織中建立了黨的基層組織,力圖通過政治組織吸納，統一多元分化的社會主體，控制新涌現的社會力量。在社區治理層面，基層黨組織憑借組織優勢，以共駐共建方式引領企事業單位參與。但在共駐共建過程中，往往要求企事業單位向社區單向度提供共享治理資源，忽視了轄區單位間、轄區單位與社區間雙向度資源共享，嚴重影響了企事業社區參與的積極性。

(二)黨建“管控”社會的社區結果：社區治理結構行政化

黨的十九大報告提出要“把黨總攬全局、協調各方落到實處”。但統領并不等于控制。在管控思維模式下，基層黨組織難以有效引領社會化主體參與，以“基層黨組織、社區居委會”行政行動結構代替“基層黨組織、社區居委會、社區社會組織、企事業單位、社會組織”等社會行動結構。

一方面，基層黨組織和社區居委會代替居民自上而下表達需求。在管控思維下，基層黨組織習慣于傳統的工作方法，開展活動考慮黨員、群眾的實際需求不夠[8]。因而在社區治理中，不會從社區居民需求出發，社區活動主要靠社區兩委人員“盡力想”，活動策劃全程是社區兩委人員，社區問題如何解決主要取決于上級黨組織和主要領導者的決定和意志。

另一方面，社區黨組織和社區居委會代替社會化主體直接行動。在管控思維模式下，基層黨組織和社區居委會不僅在社區需求表達環節代替居民，而且在“社區問題行動”環節，將黨建引領片面化為基層黨組織和黨員的直接行動。由于單向度共駐共建無法激起企事業單位等社會化主體參與，在社區治理中，最活躍的主體不是社會化主體，而是一個個的“黨員小分隊”團體，黨員先鋒模范的帶動作用被縮小為黨員個體行動。

三、現實探索：J社區黨建整合社會的治理實踐

J社區原是一個落后的漁業村，后在社區黨委領導下，實施城中村改造，順利實現了現代社區轉型。該社區由原漁業村12個生產組改造而成，原有居民2016戶，共計6578人，總面積17萬平方米。在“村改居”過程中，社區黨委跨越安置難、就業難、穩定收入難等多重障礙，帶領全社區順利實現了“村民”到“居民”、“農村”到“社區”的平穩過渡。其具體行動舉措如下。

為應對“村改居”中出現的新問題，J社區黨組織始終將組織建設放在首位，強化黨組織自身建設，以黨建引領“村改居”轉型。一方面，J社區的黨組織強化自身組織體系建設，形成了“社區大黨委—網格黨支部—樓棟黨小組—黨員中心戶—樓棟長—單元長”六級組織管理體系；另一方面，在六級組織管理體系下，J社區黨組織通過黨員“四定四包”“四環責任人”“兩長兩員”工作機制、“黨員三帶”及“六點半晨步法”，使黨員嵌入社區，扎根居民，發揮黨員的先鋒模范作用。

“村改居”的實現單靠J社區黨組織是難以完成的，為將區域內企事業單位等多元力量統一到“村改居”實踐中，J社區黨組織通過“五五方略”，建立了撬動企事業單位等社會化主體的參與機制。一是通過“五書”實踐明確社會化主體參與的內容。J社區黨組織與多元主體簽訂“五書”，以“自管書”明確了社區居民自管社區公共服務設施與場所的職責、以“委托書”“承諾書”明確政府委托社區管理的事項及社區居委會為民辦理的實事項目、以“購買書”明確社會組織在社區中服務的內容、并通過“協議書”明確企事業單位參與共駐共建的內容。二是通過“五化”實踐增強社會化主體的行動能力。J社區黨組織以“專業化”實踐扶持社會組織、以“規范化”實踐規范社區社會組織的組建、備案、運行和管理、以“網格化”和“智慧化”實踐提高社區居委會服務供給能力和信息化水平、以“社會化”實踐將轄區商店等服務單位組織起來，組建“十分鐘生活圈”。三是通過“五制”實踐創制社會化主體行動的協同機制和激勵機制。為實現多元主體協同行動，J社區黨組織建立社區協商議事機制及“三社聯動”工作機制，完善志愿者服務激勵機制、社區自治組織承接服務項目激勵機制以及持證社工參與公益創投激勵機制。四是通過“五費”實踐完善社會化主體行動條件。J社區黨組織完善購買社會服務項目資金、社會組織孵化基地等陣地建設資金、社區自治組織培育發展基金、志愿服務工作專項基金及社區網絡信息技術建設資金。五是通過“五微”實踐搭建社會化主體參與平臺。J社區黨組織通過在職黨員認領“微心愿”，社區居民制定“微公約”、組建“微團隊”，社會組織和企事業單位承接“微項目”、開展“微公益”的“五微”實踐將多元主體力量整合到社區。

在J社區黨組織引領下，一方面，借助“五五方略”機制，引導企事業單位參與社區建設，建立5000平方米文化活動廣場，打造高龍博物館、漢秀博物館、轉型之路展廳等文化傳承基地，并與北大、清華等高校建立長期戰略伙伴關系，建立了智慧社區全國聯盟總站和中國手藝人數據庫；另一方面，借助黨員嵌入機制，發揮黨員的先鋒模范作用，引領居民表達需求、協商解決社區問題。僅2015年和2016年就收集居民建議600多條、擬定民主議事事項100多項；并在黨員帶頭參與和專業社會組織協助下，在社區內組建了10支由當地居民組成的高龍舞龍隊、挖掘300多名文化傳承人、培育1300多名居民學徒，轉變了“黨員在行動，居民不行動”的局面。

四、黨建整合社會與社區治理結構社會化

經濟現代化推動社會現代化，傳統的黨建管控思維容納不了多元化的社會主體，因而基層黨組織要適應社會變化發展，自覺轉變與社會互動的方式，推動國家與社會銜接方式轉型。

(一)黨建整合社會助推社區治理結構完善

1.強化組織建設：讓黨員“沉”下去、“動”起來

現實中的基層黨建之所以會流于形式，主要原因在于沒有讓黨組織和黨員真正嵌入社區，因而也無法在社區扎根，帶動居民、社會組織等社會化主體參與。在社區治理中，只強調黨員帶動居民參與的要求，而忽視黨員帶動居民參與的機制建設。因此，為實現黨建對社會的整合，首先就要強化組織建設。

一方面，以“組織嵌入社區”，讓黨員“沉”下去，實現黨組織與社區的完全融合。“條條統治”是我國政治統領社會的主要邏輯。長期以來，黨建懸浮于社區之上，向下無法下沉到每個社區個體，也沒有足夠的組織力和統領力。從J社區的黨建實踐可以看出，黨建整合社會，首先要強化黨組織的自身建設，將“最后一公里”從社區向下進一步延伸到各網格、樓棟、單元直到每個個體，以“組織嵌入社區”，在居民和個體黨員間建立“面面式”聯系，實現對社區中散沙式居民的整合，將社區黨組織從社區服務的“后臺”推向“前臺”，發揮黨組織在社區服務中的主體地位[9]。

另一方面，以“機制調動黨員”，讓黨員“動”起來。黨員是黨組織的細胞，黨員在社區的活躍程度反映了基層黨組織的生命力狀況。通過“組織嵌入社區”將每個黨員“釘”在網格中、樓棟中、單元中，還要讓這些黨員在社區中“動”起來，與居民真正互動交流、了解居民需求和社區問題，這就需要行動機制支撐，否則黨員只能永遠留于黨組織系統而無法走進社區系統。J社區通過“四定四包”“兩長兩員”“黨員三帶”及“六點半晨步法”(1)六點半晨步法，指社區兩委成員每天早上六點多鐘圍繞社區步行至少一圈，“面對面”受理和解決群眾訴求。等機制，在黨員與居民間牽線搭橋，使得居民看得見黨員、黨員能夠走入居民，讓黨員“動”了起來。

2.完善參與條件：讓社會化主體“愿”參與、“能”參與

十九屆五中全會提出要完善“共建共治共享”的社會治理制度，這是適應社會新變化而提出的新要求。但基層黨組織作為基層政治領導主體，在構建共建共治共享格局中，往往只看到了共建共治要求，片面要求企事業單位等社會化主體參與，而沒有意識到共建共治格局的實現，需要一定的條件。

當前，多元社會化主體之所以未能參與到社區建設中，一是源于“無意愿”參與；二是源于“無條件”參與。因此，若想實現社區治理社會化，在黨建整合社會中，首先要完善社會化主體微觀條件，在此基礎上，才能構建中觀多元參與結構。

一方面，以“共享”為目的，讓社會化主體“愿”參與。當前社會環境復雜多樣，單純依靠某一主體處理問題就變得不切實際，社區層面亦是如此。因而，國家提出了共建共治的要求。這是國家與社會分享權力、讓渡權力空間的表現。它要求利益相關人遵循“公開、互動、包容性、尊重民意”等基本原則，進行雙向溝通和協商對話[10]。因此，在實現社會化治理過程中，基層黨組織不能過度依靠政治優勢，以政治要求和命令方式，強制要求企事業單位共駐共建，而要轉變整合方式，以共享為目的，激勵多元社會化主體參與共建共治，保護多元主體參與的積極性。在資源共享方面，不能一味要求企事業單位向社區提供人力、財力、物力支撐，社區也要向企事業單位提供場地、人力等資源，通過組織整合實現資源整合，實現共建共治格局。

另一方面，以“技術、資金、制度”為支撐要素，讓社會化主體“能”參與。我國長期以來是一個“強國家—弱社會”的總體治理結構，因而雖然社會分化出多元力量，但從本質上說，這些多元力量發展還不夠健全，無論組織體系組建、組織活動能力以及維持組織生存的物質條件等還有較大提升空間，在此背景下，直接邀請他們進行社會化治理并不現實。J社區黨組織通過“五五方略”形式，對多元社會化主體進行“專業化、制度化、規范化”建設，并配齊參與的資金要素，搭建參與平臺，引導多元主體的社會化參與。因此，在此過程中，基層黨組織首先要向社會化主體輸送資金、技術、制度等發展要素，一方面賦權增能社會化主體，從內部增強其參與能力；另一方面搭建社會化主體參與機制，從外部完善其參與條件，以此提高多元主體參與能力，讓社會化主體“能”參與，并與社區黨委在基層治理中形成互補和支持格局。

(二)黨建整合社會倒逼社區治理要素生成

社區治理是個生態系統，社區治理社會化的實現，不僅需要多元主體參與，還需要多樣治理要素[11]。治理要素源于治理結構。當前社區治理中所呈現出的“無資源、無主體、無能力”等要素短缺問題，本質上是因為社區治理結構不健全。組織即資源。基層黨組織通過完善社會化主體參與條件，有效撬動社會化主體參與，在此基礎上，促進社區治理要素生成。

一是通過黨建帶動社會組織參與，引入技術要素進社區。當前社區治理問題變得異常復雜，社區治理越來越講究“專業的人，做專業的事”，技術成為社區治理的有力支撐。無論是在居民組織上，還是留守兒童、失獨家庭、老年群體照顧等多樣群體服務上，或是社區治安、公共問題解決等管理上，社區居委會以往的行政化工作模式已經過時，需要專業治理技術來解決問題。社會組織除具有公益性和志愿性等特性外，還具有專業性，這是其他社區治理主體所不具備的屬性。組織成員既懂得如何引導居民表達需求、梳理分析社區問題，也懂得如何真正幫助社區弱勢群體，引導其在接受服務過程中增強自我服務能力和服務他人能力。而J社區也正是通過黨建強化社會組織的組織建設和能力，引導社會組織有序進入社區，為社區治理提供技術支撐，并把專業技術運用于社區治理中，收集百條居民需求，孵化十個社區社群。

二是通過黨建帶動企事業單位參與，引入資源要素進社區。社區治理離不開資源，離開資源社區治理就會成為無源之水、無本之木。企事業單位和其他社會主體相比，資源優勢最為突出，其人力、物力、財力是其他社會主體所無法比擬的。我國社區系統資源，可以分為兩大類，一是體制內縱向資源，二是社會性橫向資源。近年來，國家為支持社區發展，給各社區發展配備了專項資金，但專項資金的使用需要上面審批，而且領域有限制，因此體制內資源實際上很難使用。在此背景下，社區發展如果無法獲得社會性橫向資源支撐，就會陷入治理困局。而社會性橫向資源的主要提供者就是企事業單位。因此，基層黨建通過搭建參與平臺、完善參與機制，引導企事業單位參與，為社區治理提供了有力支撐。

三是通過黨建帶動社區居民參與，引入社群要素進社區。我國的社區建設經歷了由單位制向社區制轉變的過程，社區不再定位為我國管理基層的行政組織，而成為居民自治組織。在倡導多元共治的當下，居民在多元主體結構中處于中心地位，是社區治理的主人翁，社區治理離不開居民參與。然而實際中，居民在社區治理中處于缺位狀態，社區中忙碌的是社區居委會，甚至是政府工作人員，少數居民參與也是社區動員式參與[12]。J社區在黨建整合社會過程中，通過“黨組織嵌入社區”“黨員嵌入居民”等方式，挖掘和帶動了一批居民參與，孵化了十多個社區草根組織，有效實現了居民組織化，將社群要素引入社區，為打造基層黨組織、社區居委會、企事業單位、社區社會組織聯合治理格局奠定了基礎。

四是基層黨組織憑借自身政治優勢，引入制度要素進社區。在我國“強國家—弱社會”格局下，社會發展是以國家培育、引導和支持為條件的，社會力量發展的空間需要國家主動讓渡，而政策制度支撐則是讓渡的首要前提。J社區黨組織在制度要素環境，主要是發揮政策文件宣傳作用而非制定作用。J社區所在武漢市政府，為推動社區治理蓬勃發展，出臺了“1+10”系列文件，為社會力量參與、社區工作者管理等各方面進行了全面規定，為多元主體創造了空間。

(三)黨建整合社會促進社區治理社會化實現

黨建整合社會，通過黨組織轉變與社會互動方式，扭轉了黨組織和社區居委會單一主體結構行動局面，有效整合了社會組織、企事業單位、社區居民的參與，推動社區治理結構由單一走向多元、由行政化走向社會化。具體表現如下。

一是治理結構由層級化走向扁平化。黨建“管控”社會模式下，基層黨組織和社區居委會嚴格把控社區治理權，社區治理權停留于縱向體制內，因而治理結構呈現層級式，社區居委會成為基層黨組織和上級政府單位的行政助手。相比之下，黨建整合社會模式下，基層黨組織把自身定位為社區統領者而非直接行動者，以創建機制、完善條件的方式，引領社會化主體參與，與社會主體共享社區治理權，社區治理結構呈現扁平化趨勢。

二是治理方式由命令式走向協商式。在黨建“管控”社會模式下，社區治理方式以命令式為主，有關社區治理的大事小事都由基層黨組織和社區居委會說了算，他們直接決策，然后分配任務，忽視了其他社會主體的治理能力。而在黨建整合社會模式下，基層黨組織調整了與其他社會主體的治理關系，以平等、協商的方式，與社會主體互動，不僅發揮了基層黨組織的政治優勢，更發揮了社會主體的專業性、公益性、志愿性優勢。

三是治理資源由行政性走向社會性。黨建“管控”社會模式下，由于社區治理主要是基層黨組織和社區居委會在行動，因而治理資源主要限于體制內行政資源，不僅數量少而且來源單一。黨建整合社會，通過引入社會主體參與，拓寬了治理資金來源、豐富了治理資源類型，為社區治理發展提供了堅實的物質資源支撐。

四是治理導向由政府導向走向居民導向。在黨建“管控”社會模式下，社區如何進行治理來自上級黨組織和政府意志，他們以一種自上而下式的服務提供方式，以期解決社區問題、提高居民幸福感，然而這種方式往往只會帶來供需脫節，因為沒有充分了解居民需求和意愿，只是政府單方面“一廂情愿式付出”，居民“并不領情”。轉變后的黨建整合社會模式，引入社群要素進社區，充分尊重居民主體地位，采用多種方式收集居民需求，引導社會主體和居民共同解決社區問題，回應居民需求，是一種以居民為導向的治理模式。

五、結語

黨建整合社會，本質上是黨組織建設邏輯的轉變。它首先要求基層黨組織更新自身建設理念，擺正自身在社區治理中的地位，在此基礎上，調整與社區治理主體的關系，構建社會化的社區治理結構。黨建引領社區治理的好壞源于政黨治理理念的轉變效果。在黨建整合社會模式中，在理念上，黨組織應樹立“社區是居民的”建設理念。面對新時代，必然需要有新的思想引領[13]。“以人為本”的思想是黨的十六大以來黨中央突出強調的一個重要思想和基本要求[14]。因此，基層黨組織要真正落實以人民為中心、以問題為導向的思想，在嵌入社區過程中，要遵循社區自主性原則，實現自上而下的黨組織嵌入與自下而上的社會參與的有機聯合。在行動上，黨組織應實現由“唱戲”到“搭臺”的轉變，調整與社區治理主體的關系，將自身角色定位為統領者而非直接行動者、資源整合者而非資源輸送者、社會主體參與支撐者而非社會主體參與命令者、社區居民組織者而非單一服務者。可以看出，黨建整合社會是黨組織轉變自身建設邏輯，進而轉變與社會互動方式，最終推動社區治理走向社會化的一種新型建設模式。