關注治理效果：環境公益訴訟制度發展新動向

■張 翔

對環境治理效果的關注是環境公益訴訟能夠長遠發展的新動向，它主要取決于兩個因素：環境與生態的實質修復程度以及不同訴訟程序的協同。對此，無論是訴訟目的與社會效果，或是邊際均衡與司法實踐，還是實現協調與立法前沿，都體現了關注環境治理效果是環境公益訴訟發展的新動向。然而，當下，各類環境公益訴訟普遍缺乏對環境治理效果的關注，它們有著不同的表現形式，卻影響各自程序的正常運行。因而，環境公益訴訟注重生態修復方案的制定，環境評估技術的自身構建與協作，環境訴訟策略與環境利益選擇以及環境公益訴訟的環境執法監督互相銜接，是環境治理中注重實質生態修復的路徑。以生態損害程度為尺度，根據不同生態損害程度區別適用、合理適用不同類別的環境公益訴訟，使環境公益訴訟程序能夠發揮最大化的效用，則是環境治理中注重程序協同的路徑。

環境公益訴訟是為了維護環境公共利益而提起的訴訟，以往司法實踐中關注的重點是訴訟的主體與程序性的審判，但是，對它們關注并不意味著危害環境公共利益的事項能夠通過環境公益訴訟得到有效解決。有效解決的程度取決于人們對環境治理效果關注的程度，因此，對環境治理效果的關注是環境公益訴訟能夠長遠發展的新動向。根據全球治理委員會對治理的定義，環境公益訴訟的環境治理定義是通過訴訟的形式使環境利益中相互沖突或不同的部分得以調和，并且通過訴訟采取聯合整治行動的持續性過程。在這種定義下，環境治理效果的第一個表現即為通過訴訟調節不同環境利益的沖突與矛盾，指不同環境公益訴訟程序的協同運行，根據具體的污染情形使用不同的程序解決不同情況下實質環境污染的途徑；第二個表現即對持續性過程的關注，指環境公益訴訟對實質環境損害修復、生態恢復程度持續性關注的途徑。然而現今司法實踐中這兩種途徑尚未引起人們足夠的重視，導致環境公益訴訟存在“重審判流程、輕審判效果，重程序審查、輕實質監督，重視案件數量、忽略治理質量”的現狀，從而給公眾一種環境公益訴訟“浪費”司法資源、為政績而“濫竽充數”的感覺。

為實現環境治理效果需關注這一新發展動向，環境公益訴訟需要關注不同訴訟程序協同合作的構建以及實質修復程度的標準評判、監督的問題。以此實現環境公益訴訟對環境治理模式與技術的關注，從而采取相應舉措。

一、關注環境治理效果的理論與實踐價值

環境公益訴訟需要對環境治理效果予以關注才能實現環境公益訴訟的價值。那么對環境治理效果的關注為什么能夠體現環境公益訴訟的價值？環境公益訴訟的新動向表現在哪些方面？

（一）新認識：訴訟目的的全面體現

對環境治理效果的關注能夠更新司法機關對環境公益訴訟之訴訟目的認識。與以往相比，過去實務界將其訴訟目的的認識局限于程序的構建與主體的資格，這僅體現了環境公益訴訟之訴訟目的一個方面。耶林的《為權利而斗爭》指出：“為了實現人格本身及其法律感情這一理想目的，與這一目的相比，訴訟所帶來的一切犧牲和勞神對權利人而言，通通無足掛齒。”這句話表明，為實現實質權利，訴訟形式帶來的勞神勞力是值得的。所以我們能夠看出，訴訟是實現實質權利的一種程序方式，最終實現的是訴訟權利背后所代表的實質權利。在環境公益訴訟中，通過程序實現的訴訟目的是維護環境公共利益。維護環境公共利益的最主要的形式是通過環境治理實現環境保護，因此，如何注重環境治理效果是訴訟目的的另一個主要體現。注重環境治理效果即實質正義并不代表要忽視程序正義。注重環境公益訴訟的程序、制度構建，將有助于樹立環境司法的司法權威。二者是環境公益訴訟之訴訟目的不同方面的體現。因此，實現程序構建與環境治理效果的有機統一，在構建環境公益訴訟的程序、制度并保障權利實現的基礎上，實現以環境治理效果為目的的環境公益訴訟的實質正義，應是司法機關對環境公益訴訟之訴訟目的的全新認識與全面認識。

（二）新路徑：促成積極社會效果的實現

與以往不同的是，關注環境治理效果開辟了環境公益訴訟促成積極社會效果的新路徑。社會法學派認為，法是社會發展的產物，社會發展決定法律制度的發展，同時制度的運行反作用于社會發展。法律制度對社會發展的影響成為評價法律制度有效與否的重要標準。環境公益訴訟是在司法領域對國家環境資源進行保護的一種治理方式。程序與權利的構建是確保環境公益訴訟正常運行的基礎，而是否通過環境公益訴訟實現了環境污染的解決、生態損害的修復，是評價環境公益訴訟是否具有環境保護正面影響力的標準。如果和過去一樣只注重基礎的構建而不關注社會影響，則會削弱環境公益訴訟對于環境保護方面的功能，社會公眾將會產生這只是一種環境保護的“噱頭”而沒有實質實現環境保護的觀點。這種觀點不僅會讓公眾對環境公益訴訟產生錯誤認識，進而帶來負面影響，并且環境公益訴訟運行不良的社會效果將反作用于環境治理效果，形成惡性循環。因此，我們必須注重環境治理效果這一新路徑，這將有助于環境公益訴訟產生良好的社會影響，實現積極的社會效果。此外，馬克思·韋伯認為，社會效果并不僅僅包含形式合理性，也包含實質合理性。固守形式合理性即只重視環境公益訴訟的法律條文和程序上的所謂合理，則會形成教條式的環境公益訴訟審判，并不利于環境問題中個案正義的實現，從而影響環境公益訴訟的社會效果。因此，注重實質合理性，重視實現以環境治理為基礎的個案正義的社會效果，對改變教條式環境公益訴訟審判模式有著積極的作用。

（三）新理念：實現環境司法邊際均衡

對環境治理效果的關注助推環境公益訴訟形成與以往不同的新訴訟理念。法的邊際均衡理論認為，法是不同社會利益的博弈均衡，本質上應是各社會利益的最佳邊際均衡點。［1］(P85)在環境公益訴訟審判中，邊際均衡的兩個變量即為司法權力與公民環境權益。而訴訟本身追求的是司法權力和公民環境權益之間的利益均衡，即通過投入一定的環境司法資源，實現環境權益。公民環境權益主要包括環境資源利用權、環境狀況知情權以及環境損害請求權。這三個權利都涉及實質環境治理的舉措，是實體性權利。如果在司法資源的投入即司法權力使用中僅予以程序權利的保障，則難以滿足實體權利的要求，也難以達到通過一定司法資源實現公民環境權益的利益均衡。具體表現為，針對一個環境問題，進行了環境公益訴訟，但是該環境問題沒有得到有效解決，需要多次環境公益訴訟才能徹底解決。騰格里沙漠案作為環境公益訴訟的典型案例，司法機關將關注重點放在提起訴訟的主體資格之上，而相對忽略了相關主體對于騰格里沙漠污染治理舉措的要求，導致該案件雖然勝訴，但是該地區的污染現象并沒有得到有效整治，最后再次出現污染并損害該地區公民的環境權益。該案件因為僅關注了程序權利，所以投入的司法資源并不足以一次性實現環境權益的邊際均衡，若要達到這一目的，就不得不投入更多的司法資源，這顯然增加了司法資源投入的成本。因此，在環境公益訴訟中，關注環境實質性權利，注重環境治理的效果，能夠在節約司法資源的基礎上，更有效地實現環境權益，實現環境司法的邊際均衡。這是提高環境公益訴訟運行效率,并減少司法成本的新理念體現。

（四）新標準：符合當下司法實踐的要求

環境公益訴訟中注重環境治理效果是司法實踐與以往不同的新標準。2020年1月9日最高人民法院舉行的長江經濟帶生態環境司法保護工作情況暨典型案例新聞發布會對環境公益訴訟的推進提出了新的要求。該會議指出，要及時更新司法理念，統籌把握好三個關系，即：把握整體推進與重點突破的關系，統籌法治觀念與經濟發展的關系，完善審判機制與系統治理的關系。在如何統籌三個關系的措施中，最高人民法院指出不僅要注重構建相適應的審判工作體制機制，更要注重多主體負責、區域協同、公眾參與和司法保障的現代環境治理體系。由此可見，建立健全環境治理體系已經成為當下司法實踐中迫在眉睫的重要工作?？梢灶A見，未來的環境公益訴訟的實務發展是以構建環境治理體系為核心，而確保環境公益訴訟程序的正常運行只是環境治理在環境司法中的一個必要環節，除此之外還存在生態環境恢復評估、訴后執法監督、環境保護費多部門協調使用等多項系統性的司法環境治理體系必要環節。［2］(P128)如果缺少這些環節，那么環境治理體系則無從談起，環境公益訴訟會出現治理斷裂現象。在司法實踐中最顯著的表現即環境公益訴訟勝訴后的環境修復費用一般會由地方財政統籌，但司法機關與發改委、地方財政之間存在的協調問題導致審批、請示程序復雜，時間過長，從而該筆款項難以及時到位甚至不能拿出來進行環境修復工作，而這種治理斷裂現象將直接削弱環境公益訴訟的效用。所以，在司法實踐中是否注重環境治理效果將成為評判環境公益訴訟有效與否的新標準。

（五）新方法：注重環境公益訴訟間的協調

注重環境治理效果也意味著環境公益訴訟以往單一訴訟方法的變更與創新。其最重要的表現是不同訴訟間的協調，是指按照環境法與各類訴訟法的基本原則和制度特點所做的系統性考慮，將實現環境保護與訴訟程序價值貫穿于環境公益訴訟之中，最終達到保護生態環境、建立現代環境治理體系的最終目的。［3］(P8)協調產生的決定因素是環境污染、生態損害程度的差異性，這種差異性決定了在提起環境公益訴訟的時候需要有程序適用的技巧。這種技巧性表現在能夠提起環境公益訴訟的主體的選擇上，根據各類環境公益訴訟的特點，由訴訟主體選擇最適合環境污染問題解決的訴訟程序。進而，這種技巧性需要各類環境公益訴訟的協調適用才能實現。協調適用不僅體現在有關環境公益訴訟各項法律條文體系的形成與完善，還體現在環境公益訴訟程序協同使用渠道的構建與使用。當下，有關環境公益訴訟內容與銜接的各項法律條文規則基本實現了全覆蓋，但是程序協同使用渠道沒有隨著法律條文的完善而建立。而程序協同使用是實現環境治理的主要表現之一，因此，構建環境公益訴訟的程序協同，注重環境治理效果，能夠促進環境公益訴訟納入生態利益的衡量，實現協調適用的要求，從而推動各類環境公益訴訟法律制度之間的文本與機制銜接建立的進程。我們應以生態利益為導向、生態損害為尺度，結合各類環境公益訴訟的特點，合理統籌適用，形成各類環境公益訴訟間的協調，從而創新環境公益訴訟的訴訟方式。

（六）新要求：適應《民法典》的需要

《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）的頒布為環境公益訴訟注重環境治理效果提供了最新立法上的依據與要求?！睹穹ǖ洹放c以往民法體系不同，蘊含了較為完備的治理環境生態問題“綠色條款”。其中，《民法典》第9條首次確立了綠色原則，將保護生態環境、節約資源作為民事主體從事民事活動的一項重要原則。與第9條相應的侵權責任編第七章“環境污染和生態破壞責任”則具體呈現了環境污染和生態破壞的責任認定路徑和實體救濟依據。此外《民法典》第1231條也首次明確規定：“兩個以上侵權人污染環境、破壞生態的，承擔責任的大小，根據污染物的種類、濃度、排放量，破壞生態的方式、范圍、程度，以及行為對損害后果所起的作用等因素確定?！笨梢?，該條已經對可能造成環境污染的因素作出較為細致的劃分，這些因素不僅是環境侵權責任認定中必須注意的因素，也是環境治理中影響環境治理策略選擇的決定性因素。此外，第1235條規定了生態環境損害下的生態環境損害賠償費用的明細，包含損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失、生態功能永久性損失、調查鑒定費用以及防止損害發生和擴大支出的合理費用。這四項費用明確體現了生態環境損害責任有了實體法的細化依據［4］，而環境治理措施是這些明細化費用的實體基礎。只有切實實施環境治理的措施，相關費用才能得以體現。因此，《民法典》對于生態環境損害修復的立法的新要求決定了環境公益訴訟在訴訟過程中必須注重環境治理效果。

綜上，環境公益訴訟注重環境治理效果是多方面因素共同的要求，因此，注重環境治理效果是環境公益訴訟有效運行與長遠發展的新動向。

二、環境公益訴訟面臨的現實困境

由上所述，如果司法機關在實踐中注重環境治理效果，將對環境治理效果的實現起到積極作用，但是在目前的司法實踐中，各類環境公益訴訟普遍缺乏對環境治理效果的關注，從而導致了環境公益訴訟難以實現治理效果的現實困境。

(一)環境刑事附帶民事公益訴訟面臨的困境

環境刑事附帶民事公益訴訟難以實現治理效果的困境，表現為關注度與修復局限之間的不平衡。它雖然是環境公益訴訟中較新的類別，但在目前的環境司法實務中，是案件數量占比最多的環境公益訴訟類。2016年12月最高人民檢察院印發的《關于深入開展公益訴訟試點工作有關問題的意見》首次提出了探索刑事附帶民事公益訴訟的訴訟形式。進而，2017年環境刑事附帶民事公益訴訟開始出現，當年僅占環境公益訴訟案件數量的2.5%，在2018年突然井噴式爆發，直接上升到占據環境公益訴訟案件量的77%［5］(P86)，2019年的數量占比更是突破80%。雖然它是環境公益訴訟中的主要訴訟類別，但是它不注重環境治理效果的表現較為明顯。首先，根據2019年全年統計①，全國環境刑事附帶民事公益訴訟99%以上的被告，是以普通村民為代表的社會較弱勢群體，且這些案件主要是事實清晰、證據確鑿、法律關系簡單的輕微違法案件，而涉及企業類復雜環境污染問題的環境刑事附帶民事公益訴訟案件量不足十件。這種現象是不注重環境公益訴訟間程序協同的表現，因為對輕微違法行為忽略了其他環境公益訴訟類別的適用性，從而導致濫用刑事程序，檢察機關專挑發生頻率高、易于處理的環境污染或生態環境損害案件辦理的現狀。其次，這種局限性還表現在環境刑事附帶民事公益訴訟只重視懲罰環境犯罪，不重視對生態環境的實質修復。其表現為司法機關對于環境刑事附帶民事公益訴訟中增殖放流、勞役代償、建設修復基地等實質性強制生態修復處罰模式的推行及效果，缺乏合理的評判標準與生態實質修復監督機制，僅對罰金刑的量刑如何適用、賠禮道歉如何進行等問題予以重點關注。這些局限性會使環境刑事附帶民事公益訴訟出現只追求起訴數量而不追求生態修復效果的現象。

雖然效果有限，但是環境刑事附帶民事公益訴訟相較于環境行政公益訴訟與環境民事公益訴訟而言，受到了檢察機關的重點關注。究其原因，首先，從環境刑事附帶民事公益訴訟本身特點來看，具有證據獲取簡單、事實清晰、時間周期較短的特征，自然受到檢察機關的青睞。其次，從檢察機關自身的特點來看，檢察機關的一些部門出現了績效考核壓力的現象，為了緩解自上而下績效考核與督查的壓力，檢察機關就需要在原有的業務類型上開拓新的類型，環境刑事附帶民事公益訴訟的出現極大緩解了檢察機關辦案數量上的績效壓力。因此，檢察機關對環境刑事附帶民事公益訴訟的關注度上升也有完成績效考核的任務性行為因素在其中。

雖然檢察機關對于環境刑事附帶民事公益訴訟的關注度上升，但是基于這類訴訟在環境治理中的局限性，人們會質疑環境刑事附帶民事的以下幾點適用必要性：第一，檢察機關熱捧環境刑事附帶民事公益訴訟究竟主要是為了完成績效考核的任務還是出于打擊環境犯罪的目的？第二，使用國家強制力的大量資源專挑簡單、容易的環境污染問題處理是否有必要？第三，在能夠適用民事或者行政途徑解決環境污染問題的前提下，是否有必要另行啟動環境刑事附帶民事公益訴訟？

（二）環境行政公益訴訟面臨的困境

環境行政公益訴訟難以實現環境治理效果的困境，表現為一些疑難問題導致難以實現環境治理效果。

首先，表現在如何確定行政機關履行職責的標準?，F今，學術界與實務界關注的重點從行政機關是否履行職責變成了履職是否有效。行政機關行使職權過程中是否有效履職成為環境行政公益訴訟運行的首要疑難問題。是否有效履職在學術界有“行為說”與“后果說”之分，例如在日常針對洗車場污水排放的環境執法工作中，行為說認為環保部門與城管如果履行了提示、警告、標示、罰款等職責讓洗車場明確自己的環境保護義務，并受到了處罰，那么這種針對洗車場的行政處罰等行為就能夠說明行政機關有效履行了職責。而后果說則認為，如果環保部門與城管在對洗車場進行處罰之后洗車場并沒有進行整改，造成污水持續影響城市地下水系統的后果，導致城市的水資源保護目的沒有達到，那么環保部門和城管的行政行為不能視為有效的履職行為，必須要通過措施使污水排放得到有效控制才算有效履職。究竟采用哪種方法來判斷行政機關是否有效履行職責在司法實務中至今仍然沒有統一的標準。標準的不統一是導致環境行政公益訴訟難以注重環境實質修復程度的重要因素。

其次，檢察機關與審判機關對于行政機關履職行為的范圍存在不同認識是另一個疑難問題。審判機關認為行政機關的涉訴行政行為與前期進行調查的行政行為應該是統一的。但是檢察機關認為，因為行政機關沒有達到環境治理的目的，僅僅審查前期所調查的行政行為是不夠的。因此，在檢察機關提起的環境行政公益訴訟中就會出現，檢察機關將同類但不是前期經過調查的行政機關的行為一并起訴的情況，這就帶來了檢察機關與審判機關的不同側重性的價值判斷新問題。檢察機關注重類案的解決效果價值與審判機關注重個案的解決效果價值發生沖突的情況下，哪個應該成為解決環境行政公益訴訟的被訴行為優選，是環境行政公益訴訟難以注重實質環境修復與程序協同構建相結合的表現。

再次，環境行政公益訴訟的提起本身面臨桎梏。具體表現在：一方面，現今行政機關越來越重視檢察機關在環境執法方面的訴前檢察建議書，簡易的環境執法不到位問題行政機關能夠及時解決，這使環境行政公益訴訟的案由呈現復雜化趨勢。能夠提起環境行政公益訴訟的基層檢察機關普遍存在擔心力量不足而導致辦不好環境行政公益訴訟的思想，從而“不敢辦、不愿辦”環境行政公益訴訟成為基層檢察機關的普遍現象。另一方面，面對績效考核的壓力，基層檢察機關通常會選擇例如垃圾堆放、傾倒等簡單案件，并與行政機關以及上級檢察機關溝通之后才啟動相應的訴訟程序。但凡行政機關與上級檢察機關認為有社會影響、經濟因素等其他方面的考慮，這個環境行政公益訴訟就會無法繼續推行。所以，不敢辦但必須辦，辦理了但又有檢察機關與行政機關合作作秀之嫌，這是環境行政公益訴訟忽略程序協同的表現。

最后，針對這些問題，檢察機關曾經以“行主民輔”作為環境公益訴訟的工作重心予以重點關注。然而在環境刑事附帶民事公益訴訟井噴式爆發之后，隨著工作重心的轉移，人們對這些問題的關注度出現了下滑。疑難問題尚未解決的同時，又出現關注度下滑的現象，加劇了環境行政公益訴訟運行不暢的困境。

（三）環境民事公益訴訟面臨的困境

環境民事公益訴訟難以實現環境治理效果的困境表現在于案件數量極為有限，導致難以實現其本身的環境治理功能。這種表現主要是程序協同與關注實質修復難以結合。

首先，環境民事公益訴訟不是檢察機關提起訴訟的主要類別，根據《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條規定，環境民事公益訴訟審理法院的級別是中級以上人民法院。雖然可以由基層人民法院審理，但是需要經過中級人民法院向高級人民法院的報批程序才能裁定轉移。這就導致對應提起環境民事公益訴訟的檢察機關絕大多數只能是中級人民檢察院以上的檢察機關。然而，最方便進行調查，接觸環境污染、生態損害的檢察機關是基層檢察機關，由于基層檢察機關提起環境民事公益訴訟的條件苛刻，只能經過上級人民檢察院和上級人民法院溝通，并且經過報批之后才有權提起環境民事公益訴訟。而中級以上檢察機關由于對此業務類別的關注度不高，以及對具體的民事領域環境污染、生態損害的調查力量不足，導致對于提起環境民事公益訴訟的動力不足，所以環境民事公益訴訟在檢察機關層面提起的渠道因為制度的原因并不順暢。

其次，環境組織是提起環境民事公益訴訟另一個主要的主體。近幾年，環境組織對于環境民事公益訴訟的提起與關注度有下降趨勢。這種數量變少的重要原因在于訴訟請求上，現今環境民事公益訴訟主流的訴求是要求污染企業達標排放。但是這種訴求的缺陷在于，在提起訴求之前污染源普遍存在超標排放的情形，這種超標排放如果已經使當地生態系統的環境容忍度顯著下降，以至于達標排放還會使當地生態環境繼續惡化，那么提出達標排放的訴求實質上對環境保護、環境治理沒有任何正面作用，反而加劇當地生態系統的惡化趨勢。此外，再提出徹底消滅污染源的訴求又與地方政府追求經濟效益的沖突顯得不切實際，對于減少排放的訴求在因為技術上鑒定評估的缺乏和利益上與地方政府博弈存在困難的情況下，更是難以提出。這就造成了從訴求中追求環境治理的效果大打折扣，生態系統陷入惡性循環，大大降低了環境組織提起環境民事公益訴訟的積極性。

最后，生態環境損害賠償訴訟的出現也是導致環境民事公益訴訟數量下降的重要原因?，F今學術界主流觀點認為這兩者的審理順序應是“生態環境損害賠償訴訟優先，環境民事公益訴訟為補充” 的分配方式。［6］(P7)2019年《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定 （試行）》的發布則直接確認了學術界的這一觀點。但是，這種順位安排同樣帶來兩個現實問題：第一，該規定意味著環境民事公益訴訟在程序順位上無論先后都要讓位于生態環境損害賠償訴訟，那么環境組織提起的環境民事公益訴訟前期所做大量工作付諸東流或者直接被行政機關套用的可能性極大，這將進一步降低環境組織對環境民事公益訴訟的積極性。第二，由于生態環境損害賠償訴訟對環境生態問題把握的專業性、權威性，使環境民事公益訴訟這一補充功能也難以實現，針對同一環境問題，如果在生態環境損害賠償訴訟之后還有環境民事公益訴訟的提起，那就是行政機關不積極履行環境督查義務的象征，行政機關不會容忍這種現象的出現。因此，生態環境損害賠償訴訟的出現必然進一步縮小環境民事公益訴訟的適用空間。

三、提升環境治理水平的路徑

綜上所述，環境公益訴訟在不同類別中有著不同的缺乏對治理效果關注的表現，這些表現并不符合關注環境治理效果這一新動向的特征，將降低環境公益訴訟運行的有效性。因此，我們必須根據環境公益訴訟中環境治理的定義，注重生態實質修復與程序協同使用，以實現關注環境治理效果的要求。

（一）提升環境治理水平需完善實質環境修復路徑

環境治理水平的提升需要關注實質環境修復路徑。這就要求實務界將環境公益訴訟與環境修復方案、環境評估技術、環境訴訟策略選擇、環境利益選擇等問題與程序本身進行融合探討。

第一，對于環境修復方案而言，環境修復方案是修復生態的藍圖，但是對于環境修復方案如何通過環境公益訴訟有效實施則是實施難點，因此，根據不同的生態修復理論，結合環境公益訴訟的訴后監督，給予不同情況下環境公益訴訟監督環境生態修復方案的制定與差異化實施對策，是生態修復方案在環境公益訴訟階段能夠有效制定與實施的保障。并且針對環境修復方案制定與環境修復費用認定之間的關系進行評估與測定，是避免環境公益訴訟中僅注重訴訟費用的訴求而不注重修復方案構建問題的有效辦法。我們應該結合《民法典》對于懲罰性環境損害賠償的要求，建立健全相對應的生態修復規則［7］(P83)，內容涵蓋生態基本功能修復、自行修復、委托修復、指定修復的生態修復標準等，為生態修復方案的形成創建相應的技術標準。除此之外，還應對接《長江保護法》第五章生態環境修復的行政機關制定標準，將其作為生態環境修復的司法標準之一。

第二，對于環境評估技術而言，環境公益訴訟缺乏與環境損害司法鑒定、環境質量評估等技術性評估事務相結合的研究，而這些技術將對環境公益訴訟的訴訟請求是否得當、生態修復費用的確定等事項產生決定性影響，并且也是評估訴后環境執法監督是否到位的重要影響因素。具體而言，環境公益訴訟在訴訟過程中司法機關應該在環境損害調查中與環境評估、鑒定部門進行協作，熟悉環境損害評估的技術要求，避免在環境損害認定時被動全盤聽從技術部門的鑒定，生態損害賠償由被告人自行認定的錯誤模式。另外，我們還應厘清環境鑒定評估中污染溯源難、技術體系不完善的問題，司法機關應該積極參與環境污染的評估，建立相應的專業團隊，不僅要熟知環境評估鑒定規范，而且也要通過對本地區環境特點的長期評估，形成環境案例庫與環境數據庫［8］(P22)，為環境公益訴訟提供司法機關自有的案例指導和技術指導。

第三，對于環境訴訟策略而言，環境公益訴訟只是環境治理中的一種重要策略，采取不同策略對于解決環境污染的效果也會有所不同。例如，環境公益組織對于不同污染源的處理，是采取向政府舉報的方式，還是通過訴訟方式，或是通過自發處理的方式來達到解決環境污染的目的。學術界和實務界對于這種策略性的研究都比較缺乏，但對于不同策略的運用卻能降低司法機構在選擇訴訟對象時“柿子挑軟的捏”的現象發生的概率，提高環境公益訴訟運行的有效性。此外，環境利益選擇是一個綜合性的問題，作為政府、司法機關等主體因利益關系不同，所以視角也不同。從政府視角來看，能夠實施的環境保護行政措施較多，政府會針對環境污染、生態損害的嚴重程度、區域大小采取不同的環境治理模式，這與是否采用環境公益訴訟來實現環境保護利益有重要關系。

第四，對于環境執法與監督而言，通過環境公益訴訟程序而開展的環境執法不應以突擊執法、大面積關停查處運動式執法作為主要的環境執法模式［9］(P26)，環境公益訴訟的執法監督首先在執法模式選擇上就要與環境行政部門做好銜接，構建以有無守法意愿與是否具有守法能力為基礎的環境公益訴訟執行監督評判機制，再以環境修復方案為基礎，根據意愿與能力的不同制定不同的環境公益訴訟訴后執行方案，從而最大程度考慮環境公益訴訟對于環境生態修復與經濟發展效果的影響。此外，當下只有環境刑事附帶民事公益訴訟通過《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》確立了環境行政執法的銜接機制。同時我們應確定環境行政公益訴訟、環境民事公益訴訟與環境執法的銜接方式，要注意到環境行政公益訴訟與環境行政執法銜接的主要模式是環境行政部門自查自糾與司法機關的執行信息互動，環境民事公益訴訟則是多方主體污染線索挖掘下的社會主體、司法機關、行政機關的三方互動模式。司法機關在其中充當監督角色，在實現信息共享的基礎上建立自有專家庫，對執行是否達到實質環境修復進行技術上與程序上的監督。

（二）提升環境治理水平需構建程序協同使用路徑

環境治理水平的提升需關注構建程序協同使用路徑,應以生態損害的程度為量度。

首先，在環境污染、生態損害發生之前，有環境評估、鑒定等證據顯示這個地區有發生環境污染、生態損害的重大風險，那么有主體資格的環境組織或者政府就能介入提起帶有預防性的環境民事公益訴訟。這也說明了環境民事公益訴訟與生態環境損害訴訟適用的最大區別在于，預防性功能是環境民事公益訴訟的獨有功能。［10］(P30)其表現在法律條文與法律實踐的確認兩個方面。一方面，呂忠梅所著《長江法》專家建議稿第145條與第146條將環境公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟作出精準的區分，明確了環境公益訴訟能夠在尚未發生環境損害但具有重大環境風險時即可提出。對此筆者的理解是，這種預防功能絕大多數是環境民事公益訴訟，也包含小部分環境行政公益訴訟，即針對重大環境評價、重大環境規劃等前期有關環境、生態評估的環境行政公益訴訟本身具有的功能。另一方面，最高人民法院在長江經濟帶生態環境司法保護工作情況暨典型案例新聞發布會上明確提出，沿江各級人民法院必須貫徹預防優先和注重修復的理念，將具有損害環境公共利益、生態安全的重大風險行為納入環境民事公益訴訟的受案范圍。昆明、甘孜兩地中級人民法院受理的環境組織針對大壩建設影響瀕危動植物提起的事前預防性環境民事公益訴訟就能很好地證明這一點。因此，程序協同使用的第一個表現即具有環境損害重大風險時就可以先通過強化環境民事公益訴訟與環境行政公益訴訟來進行預防。

其次，在已有環境污染、生態損害發生的情況下，應根據環境污染、生態損害的情況而定。如果污染、損害不嚴重，則整體協同的第二個表現就是以環境民事公益訴訟、環境行政公益訴訟兜底，采取多元主體自發解決環境污染、生態損害的模式解決中小型污染。這種模式針對的主體主要是中小型企業以及個人，在實踐中主要有兩種途徑：第一種是以政府購買服務的方式，聘請環保組織來監督該地區重點生態保護區的保護情況以及污染企業的排污情況，一旦有違法排污或者破壞生態保護區的事由發生，則先進行調解，如果調解不成，及時上報政府由政府出面進行行政處罰，若具有訴訟主體資格的人或組織認為行政機關的行政行為沒有達到環境保護的目的，則提起環境行政公益訴訟。第二種是環保組織發起，由該地區的各類污染企業聯合成立生態環境自治小組。環境組織在其中起協調作用，由各個污染企業派代表進行交叉監督，如果對監督效果有異議，則由環保組織介入調查，如果環保組織不能解決，則由律師介入調解。如果以上方式都不能解決爭議，那就通過政府介入的形式進行環境督查，若對環境督查的結果有異議，最后才進行環境民事公益訴訟或者針對環境督查行為的環境行政公益訴訟。無論是第一種還是第二種途徑，訴訟形式都是最后采用的爭議解決方式，原因在于中小型的環境污染、生態損害問題具有多發性、隨機性和易解性，更適合用自發形成的民事爭議解決方式來達成共識，具有時間較短、解決效果較好的特征。因此，程序協同使用的第二個表現是，當發生輕微的環境污染和生態損害時，應在窮盡其他多元解決糾紛途徑仍無法達成共識的時候，才啟動訴訟程序。

再次，如果發生嚴重生態問題的時候，程序協同使用的第三個表現在于充分發揮環境行政公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟的作用。這里的生態損害程度較高的范圍，不僅涉及經濟規模較大的污染源，還涉及與環境有關的重大公共衛生事件。針對這些問題，環境行政公益訴訟的訴訟請求主要以督促履職為主，然而大型污染所造成的生態影響不是行政機關短期所做行政行為就能完全消除的。這就要求提出訴求的主體應該把握長遠環境利益，避免只追求訴訟效果、不顧生態影響的做法，提出有利于維護長遠環境利益的訴訟請求。此外，生態環境損害賠償訴訟適用是解決重大污染源的重要渠道。從2019年1月-12月，全國生態環境損害賠償案件所涉標的金額超過10億元人民幣以上，案件數量為424件。［11］(P24)這些數字能夠反映出案件所涉環境污染、生態損害的范圍較廣，金額較大。對這種案件，除了從前置磋商程序到訴訟程序應將修復生態環境這一具有公共性、共享性的責任承擔方式貫穿始終以外［12］(P141)，結案后如何修復生態環境是生態環境損害賠償訴訟應該關注的重點，比如：如何協調分配、合理使用生態環境修復費用，如何開展限期修復、技改抵扣、分期履行等環境治理工作，等等。此外，在前置磋商程序中，我們應引入第三方社會主體與檢察機關監督的方式進行斧正，甚至檢察機關可以針對磋商行為對行政機關提起環境行政公益訴訟，避免代表行政機關的當事人因為權利義務的不平等偏離民事磋商、民事訴訟的軌道。

最后，程序協同使用的第四個表現在于嚴格控制環境刑事附帶民事公益訴訟的適用，只有對生態環境產生極其重大影響或特大影響的案件，它作為環境公益訴訟中最嚴厲的類別才能出現。首先，“生態損害”并不一定是由環境污染行為引起的［13］(P201)，由于不可抗拒的自然災害，并經過及時、合理的補救措施仍然不能避免造成環境污染時，就需要環境鑒定、環損評估等技術手段認定不可抗拒的災害與環境污染之間的因果關系，進而明晰環境污染造成生態損害的無過錯責任。我們不能因為發生了生態環境損害現象就認為涉及環境刑事犯罪。其次，環境刑事附帶民事公益訴訟的適用范圍主要是破壞環境資源保護罪之類以情節嚴重、后果嚴重作為犯罪構成標準的罪名，如何判定情節、后果嚴重的標準就顯得尤為重要。但是國內對情節嚴重的判定歷來就存在一定的問題，即籠統地將反映行為規模的事實，認定為情節嚴重，導致不當擴大加重犯處罰范圍，進而導致罪刑不相適應的結果。［14］(P89)具體表現在，如果行為人破壞環境的非法行為所涉金額較大，涉案范圍廣，公安機關、檢察機關就簡單認為其構成相應的刑事犯罪，就能夠提出環境刑事附帶民事公益訴訟。這種認定標準忽略了“行為對環境生態是否造成了嚴重不良影響”這一判斷破壞環境資源保護類犯罪成立與否的決定性標準。對于判斷是否造成了嚴重環境污染，筆者認為，我們要充分發揮環境損害鑒定等技術工作的作用，將環境損害程度、環境損害因果關系、環境損害系統性影響、生態修復難易程度、生態修復方式評估等實質修復中的技術性標準，納入是否構成嚴重環境污染的標準之中，進而從認定標準上嚴格控制環境刑事附帶民事公益訴訟的適用。

注釋：

①數據來自2020年1月清鎮環保法庭調研。