火災當事人消防行政處罰的法律適用

張永勝 諶海英

（1.湖南省益陽市消防救援支隊，湖南 益陽 413000；2.湖南省益陽市消防救援支隊資陽區大隊，湖南 益陽 413000）

2019年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化消防執法改革的意見》，就消防執法改革提出了12項具體任務，其中明確提出要強化火災事故倒查追責。在日常火災事故調查中，除消防行政主管部門、公安部門對火災發生當事人進行涉嫌安全生產犯罪（失火罪、消防責任事故罪）的責任追究外，對于未達到上述“兩案”立案標準的火災當事人給予消防行政處罰的比例很小，且如何依據法律給予消防處罰還存在爭議。本文主要談談消防救援部門給予火災當事人消防行政處罰的法律依據和注意事項。

一、法律依據范圍和適用

在我國，行政機關執法依據主要包括：憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、行政規章、政府機關的規范性文件等。

2019年4月23日，《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）完成修訂發布，其中第七十條明確：“本法規定的行政處罰，除應當由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關規定決定的外，由住房和城鄉建設主管部門、消防救援機構按照各自職權決定。”消防救援部門對火災當事人進行消防行政處罰的法律依據仍是《消防法》相關條款。目前消防救援部門雖已改革轉隸應急管理部，但尚處于改革轉隸過渡期，是否作為《中華人民共和國安全生產法》的執法主體不在此文討論范圍內。［1］

二、給予火災當事人消防行政處罰的必要條件

根據《中華人民共和國行政處罰法》第三條的相關規定，筆者認為對于火災當事人給予消防行政處罰的必要條件，一是火災事故是由于公民、法人或其他組織違反行政管理秩序造成的；二是法律、法規或規章規定應當給予行政處罰的。

（一）火災事故是由于公民、法人或其他組織違反行政管理秩序造成的

行為人的行為違法性是其承擔法律責任的必要條件，消防行政處罰也同樣適用。消防行政管理秩序主要是指《消防法》、地方性法規和部門規章中明確的消防安全職責。要對火災當事人進行消防行政處罰，必須要消防救援部門取證，并證明火災事故是由消防違法行為造成的。當然根據事件發生的邏輯理論，由事故結果推導原因，證實火災事故的發生，充分暴露出火災當事人在消防安全方面存在的不足，是火災當事人行為違法的具體表現。在對火災當事人進行消防行政處罰時，消防救援部門監督執法人員應當按程序進行取證，這將作為準確適用法律責任的具體體現。

（二）法律、法規或規章規定應當給予消防處罰的

依法予以消防行政處罰前，首先應確定火災事故的責任主體，是屬于單位責任還是屬于個人責任。

1.單位責任及行政處罰方式

《消防法》第二章“火災預防”中已明確規定了各類主體應履行的消防安全職責，對于火災事故發生后，在火災調查中發現的屬于單位違法行為的，應依照相關《消防法》規定予以處罰。

行政處罰的主要方式為罰款。

2.個人責任及行政處罰方式

個人責任主要是指消防管理的具體行為人在日常消防監督管理中不落實單位的相關消防管理規定，造成火災事故。

火災責任人承擔行政責任的方式，根據《消防法》以及其他消防法規、地方性法規，對火災當事人的行政處罰主要有三種：

（1）警告。警告是指消防救援部門對火災責任人提出告誡，使其認識錯誤并不致再犯的一種處罰措施。消防救援部門實施警告處罰一般適用于違反《消防法》較輕微，社會危害程度或者結果不大的行為。例如《消防法》第六十四條規定：過失引起火災，情節較輕的可以處警告行政處罰。

（2）罰款。罰款是指消防救援部門依法強制火災責任人在一定期限內繳納一定數量罰金的處罰措施。

（3）行政拘留。行政拘留是指相關行政部門對于違反消防法規的公民，在短期內剝奪其人身自由的一種處罰。例如《消防法》第六十四條規定：過失引起火災的，尚不構成犯罪的，處十日以上十五日以下拘留。

消防救援部門在完成改革轉隸應急管理部門后，該項行政拘留的執法主體僅為公安機關，消防救援部門不再執行該項行政職能。［2］

3.不予處罰情形

根據《中華人民共和國行政處罰法》第十五、十六條的相關規定，對不滿十四周歲或者精神病人的違法行為，相關行政部門不予行政處罰。

三、注重區分非火災事故消防違法行為

根據《消防法》和《火災事故調查規定》（公安部121號令），火災調查的目的是確定火災的原因和性質，為追究火災責任人或犯罪分子的責任提供依據。雖絕大多數火災事故是單位或個人消防違法行為的具體體現，但仍有部分火災原因屬于非人為或人的因素造成。所以消防救援部門在進行火災現場的勘驗調查過程中，不僅要注重對火災事故起火的直接原因的調查，同時還要結合現場勘驗的情況對火災蔓延、擴大情況進行復盤，全面了解火災事故的發生和發展。

消防監督員在火災現場勘驗時發現火災現場存在的消防通道堵塞、占用或消防設施未保持完好有效等消防違法行為。例如，火災自動報警系統存在故障，未在火災發生的第一時間進行預警；防排煙系統損壞，未在火災發生后排除起火點周邊煙氣等，該類消防違法行為在火災事故發生后，對火災的蔓延和擴大造成一定影響，但是這類消防違法行為不屬于導致火災事故的直接原因。達到“兩案”標準的火災，可以依據相關法律追究相關責任人的刑事責任，但是不能直接歸為消防救援部門對火災當事人行政處罰一類案件。對于非火災事故消防違法行為的處理，消防救援部門可以結合火災事故調查報告和現場勘驗證據，按照消防設施、器材類（未保持完好有效）行政處罰立案，在受案登記表中可以注明此違法行為屬于火災調查中發現。

四、對于過失引起火災的理解

當前對于未達到“兩案”標準的火災事故當事人，消防救援部門主要是按照《消防法》第六十四條“過失引起火災”違法情形進行消防行政處罰。但是《消防法》第六十四條明確了消防行政處罰的前提和處罰的范圍，就是過失行為需是“違反本法規定”。

一般普遍認為火災當事人違反《消防法》規定的“過失行為”，是違反《消防法》第二十一條、第二十三條和第二十七條規定，具體為：違規吸煙、使用明火；違規電焊、氣焊作業；違規進入生產、儲存易燃易爆危險品場所；違規安裝、使用電器產品、燃氣用具的行為。

但是筆者結合具體火災事故調查案例，發現在人員密集類場所采用可燃易燃材料裝修，材料自燃引起火災；使用不合格或淘汰的消防產品，產品缺陷（線路短路）引起火災；單位在日常管理中不確定安全重點部位（充電樁、太陽能板），不實行嚴格管理（電動車充電過程無人監管或巡查）導致火災等，這些行為都是違反了《消防法》的具體條款規定，消防救援部門均可以按照“過失引起火災”，對相關責任人進行消防行政處罰。［3］

五、裁量基準

消防行政處罰裁量，是指消防救援機構實施消防行政處罰時，在法律、法規和規章的處罰種類和幅度內，通過調查詢問、核查等綜合考量違法的事實、后果、情節和整改措施等因素，確定是否處罰以及對行政處罰的種類、幅度選擇適用的活動。消防救援部門辦理火災當事人行政處罰案件時，由于火災事故已經發生，其后果已造成人員受傷或財產損失，此類消防行政處罰案件應按照嚴重違法情形裁量。

過去消防監督執法注重的是對單位火災隱患的查處，對于未達到“兩案”辦理標準的火災事故很少進行消防行政處罰，即使達到“兩案”標準的也很少辦理或者移交，存在“沒起火的單位消防罰得重、起了火的單位消防不管理”現象。但是隨著消防執法改革的深入，消防監管更注重實現“由管事向管人轉變”。特別是應急管理部消防救援局《關于開展火災延伸調查強化追責整改的指導意見》要求深入推進火災“一案三查”，即對一起火災事故調查案，要查原因、查教訓、查責任，研究分析火災事故暴露出的深層次問題，找準火災事故的責任單位和責任人。通過對火災事故當事人實施消防行政處罰，并利用失信懲戒，將對火災當事人的消防行政處罰情況納入誠信系統，更能夠推動消防安全責任和管理人落實消防安全責任，減少和降低火災事故的發生。