農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度完善探析

闞 達(dá)

（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，吉林 長春 130117）

一、土地承包經(jīng)營權(quán)概述

進(jìn)入新時(shí)代以來，我國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)水平得到提高，從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式向現(xiàn)代科技化、規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變。農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)在一定程度上為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營提供了保障，并且優(yōu)化了土地資源的合理配置。

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的概念

關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的概念，首先應(yīng)明確土地經(jīng)營權(quán)的概念，這樣才能更好地理解和掌握農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的概念。所謂土地經(jīng)營權(quán)，是指權(quán)利人按照法律規(guī)定與土地經(jīng)營權(quán)人簽訂合同，合同約定土地經(jīng)營權(quán)人對農(nóng)村的土地在一定期限內(nèi)享有的占有、使用和收益的權(quán)利。這里所說的土地經(jīng)營權(quán)人主要包括土地承包人以及土地流轉(zhuǎn)的受讓人。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是指新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，采取承包的方式，承包農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的土地的方式。對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的行使方式，法律規(guī)定了兩種，一種是對耕地、林地、草地及應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地所采取的承包方式；另一種是對于非農(nóng)業(yè)用地的農(nóng)村土地采取招投標(biāo)的方式或者是公開拍賣、協(xié)商的方式進(jìn)行承包，這類農(nóng)村土地包括：荒山、荒溝、荒丘等農(nóng)村土地。而對于第二種方式，法律并未對該農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行設(shè)限，只是規(guī)定列舉了一些流轉(zhuǎn)方式，對于荒山、荒溝等這些農(nóng)村土地可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的范圍也較為廣闊，集體內(nèi)外都可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并不只局限于集體內(nèi)部。

農(nóng)村家庭承包地的土地承包經(jīng)營權(quán)對于農(nóng)民的生活與農(nóng)村的發(fā)展具有重要的保障作用，并且農(nóng)村家庭承包經(jīng)營權(quán)一直以來承載著保障民生和社會發(fā)展的重要功能，所以《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式以及范圍有著嚴(yán)格的限制性規(guī)定。對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的概念，理論界存在不一樣的說法，主要是對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)注點(diǎn)存在不同。有的學(xué)者對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主體條件、客體條件、內(nèi)容規(guī)定三個(gè)方面進(jìn)行定義；有的學(xué)者從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的客體、內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)目的三個(gè)方面進(jìn)行定義；有的學(xué)者是在上述學(xué)者的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的定義，其定義內(nèi)容包括了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主、客體，以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，還有農(nóng)業(yè)目的四個(gè)方面。雖然不同的學(xué)者對土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容組成方式存在不同的界定，但是在存在差別的同時(shí)，其對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)概念的界定存在一致性的內(nèi)容，如這些學(xué)者對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的客體以及內(nèi)容的定義較為一致，都認(rèn)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的客體是農(nóng)業(yè)用地，其內(nèi)容為對農(nóng)業(yè)用地存在的占有、使用以及收益的權(quán)利。綜合上述理論材料，本文對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行概念界定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)村集體組織的成員或者是農(nóng)戶以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，以承包的方式獲得農(nóng)業(yè)用地，并且在農(nóng)業(yè)用地上開展生產(chǎn)經(jīng)營，最終通過占有、使用該農(nóng)業(yè)用地獲取收益的權(quán)利［1］。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的特征

1.法定與約定相結(jié)合

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)存在法律明確規(guī)定與承包人和受讓人之間約定相結(jié)合的方式，法律明確規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)在《物權(quán)法》以及《民法總則》中，在該法律中明確了農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)的主體，并且對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)定。在《農(nóng)村土地承包法》中，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營的約定形式進(jìn)行了規(guī)定，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的取得方式，以及對承包合同的內(nèi)容、期限、條款、權(quán)利、義務(wù)等方面進(jìn)行了規(guī)定，明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的重要形式。［2］

2.權(quán)利主體資格

上文已經(jīng)論述過，對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主體可以通過合同的方式取得，也可以通過采取招投標(biāo)、拍賣等方式獲得，但是采取招投標(biāo)方式獲得“四荒”農(nóng)業(yè)用地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)的占比較小。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，大部分的農(nóng)業(yè)承包用地為集體組織內(nèi)部人員承包，在內(nèi)部人員無人承包的情況下，才會考慮到集體組織之外的人員。這在一定程度上保證了農(nóng)村土地的承包主體多為集體之內(nèi)人員，防止土地資源的外流。但是這也為農(nóng)村承包經(jīng)營戶的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了法律上的劃界，制約了農(nóng)業(yè)用地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值發(fā)揮，為農(nóng)民取得財(cái)產(chǎn)性權(quán)利進(jìn)行了設(shè)限，縮小了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)益獲得的渠道。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)不斷融合，農(nóng)業(yè)市場的規(guī)模也不斷擴(kuò)大，土地承包經(jīng)營權(quán)也將邁入新的發(fā)展路程，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體也將會擴(kuò)大。

3.權(quán)利客體特定

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利客體具有特定性，并且也是法律明確規(guī)定的客體，客體為農(nóng)村土地。我國對土地的劃分根據(jù)不同性質(zhì)進(jìn)行了不同的劃分，主要有國有土地、農(nóng)業(yè)土地、集體土地。土地承包經(jīng)營權(quán)雖然是以土地為主體，但是作為土地承包經(jīng)營權(quán)的土地具有一定的特殊性，其特殊性主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)用途方面。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，是為了保證農(nóng)村土地可以應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，集體組織成員將其所獲得承包地流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶或者個(gè)人、組織，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)與土地使用權(quán)相分離。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員將其承包經(jīng)營權(quán)中的權(quán)利讓渡給受讓人的行為。實(shí)踐中農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式主要有轉(zhuǎn)讓、入股、互換、出租等方式。其中轉(zhuǎn)讓是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人經(jīng)發(fā)包方同意，將自身所承包地轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶的行為，轉(zhuǎn)讓后，轉(zhuǎn)讓人退出原來的承包關(guān)系，原承包合同解除，受讓人取代轉(zhuǎn)讓人與發(fā)包方形成新的土地承包關(guān)系，后續(xù)的所引發(fā)的承包爭議轉(zhuǎn)讓方不承擔(dān)責(zé)任。互換發(fā)生在同一集體經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi)，承包經(jīng)營權(quán)人根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營的需要，對自己所承包的土地進(jìn)行互相交換，在交換完成之后，各自的土地承包經(jīng)營權(quán)也進(jìn)行了轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移到交換之后的主體之上。入股是指各承包方相互聯(lián)合成立公司或合作社之后，其將自己的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)入股到該公司或者是合作社，在該公司或者是合作社的組織下，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的行為。出租是指土地承包經(jīng)營權(quán)人將自己所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)出租給其他的農(nóng)戶或者組織經(jīng)營生產(chǎn)，土地承包關(guān)系并未改變，租戶支付租金的一種流轉(zhuǎn)方式。［3］

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的完善途徑

（一）政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的職能定位

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)需要政府進(jìn)行干預(yù)，市場調(diào)節(jié)雖然可以對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)起到一定作用，但是市場有自發(fā)性以及滯后性特征，而政府的干預(yù)可以有效彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)的不足，調(diào)整農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的缺陷。政府在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的職能定位主要是為了保證農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)在市場交易中價(jià)格的穩(wěn)定，并且提高農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的適度性，確保農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的營利性與可預(yù)見性。

（二）堅(jiān)持農(nóng)民集體土地所有權(quán)原則

我國實(shí)行社會主義制度，農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度經(jīng)受了實(shí)踐的檢驗(yàn)，是符合我國國情的社會主義制度。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民集體所有權(quán)原則應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持下去，這是農(nóng)村土地的經(jīng)營制度的基本，政府在干預(yù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，應(yīng)首先明確農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體享有，這是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則和底線。

（三）完善農(nóng)戶的社會保障

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，其中轉(zhuǎn)讓和出租等自由的流轉(zhuǎn)方式，促進(jìn)了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化，但是對于一直以來依賴土地生存的農(nóng)民來說，他們存在一定的恐慌心理，他們可能面對的是喪失土地的問題。雖然農(nóng)民可以進(jìn)城打工，但是最為最底層的農(nóng)戶，進(jìn)城打工并不能保證一定會找到工作，并且土地作為農(nóng)民的依賴，一旦喪失很難維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定。完善農(nóng)村社會保障制度，將農(nóng)民的醫(yī)療、教育、文化等納入社會保障體系之內(nèi)。完善農(nóng)戶的保障體系，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)。