消防安全風(fēng)險的法律規(guī)制

任立維 張 莉

（1.重慶市秀山縣人民檢察院，重慶 409900；2.重慶市人民檢察院第四分院，重慶 409000）

一、消防風(fēng)險的概念與特征

（一）消防風(fēng)險的概念

一般語境中，消防的內(nèi)涵可以理解為對火災(zāi)事故的救援和預(yù)防。消防風(fēng)險專指一種狀態(tài)，它不以違反相關(guān)的消防法律法規(guī)為前提，只要出現(xiàn)火災(zāi)事故，可能將對人身、財產(chǎn)、環(huán)境安全等造成損失，在控制風(fēng)險后，造成的損失可降低到可接受的事故損失以下。因此，消防安全風(fēng)險的概念可以這樣理解，是指可能存在火災(zāi)危害的因素，這種因素對財產(chǎn)、人身、環(huán)境安全等會造成不確定性的消極的影響，風(fēng)險的內(nèi)容包括所有的不安全因素。［1］

（二）消防風(fēng)險的特征

1.風(fēng)險因素的不確定性。這種影響消防安全的不確定性風(fēng)險，體現(xiàn)在風(fēng)險出現(xiàn)的時間、地點、危害范圍和損害結(jié)果不能為普通民眾的認(rèn)知水平所預(yù)測。風(fēng)險的發(fā)生多出乎人們的預(yù)想，既可以是突發(fā)，也可以是已經(jīng)存在的未被排除的潛在風(fēng)險因素引起。不確定還表現(xiàn)在，它既可以隨時出現(xiàn)，也可長時間潛伏，最終演變成為帶有強(qiáng)大損害結(jié)果的自然災(zāi)害。無論是預(yù)測，還是對風(fēng)險進(jìn)行評估，政府或其他行為主體在防控的過程中，理性地分析、判斷或采取必要的措施進(jìn)行防控，以期達(dá)到排除風(fēng)險的目的，這種為消減安全風(fēng)險而采取的防控舉措，會因各種不確定因素出現(xiàn)盲目化。

2.損害后果的嚴(yán)重性。由于風(fēng)險因素的諸多不確定性，這種潛在的風(fēng)險隱患在轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的損害前，可能會對人身、財產(chǎn)安全造成嚴(yán)重?fù)p害。潛在風(fēng)險造成損失的嚴(yán)重性，指對影響消防安全的各種風(fēng)險因素，如果沒有采取有力的規(guī)制措施，那么當(dāng)消防風(fēng)險轉(zhuǎn)變成既有的危害狀態(tài)時，這種危險狀態(tài)具有巨大的破壞性，破壞力度極快、極強(qiáng)，嚴(yán)重者會給人身、財產(chǎn)安全帶來不可彌補(bǔ)的損失。現(xiàn)代社會，各類化工廠房、社區(qū)商貿(mào)市場、寫字樓等建筑層出不窮，使火災(zāi)現(xiàn)場的內(nèi)部構(gòu)成愈加復(fù)雜，再加上消防安全規(guī)劃不到位，一旦發(fā)生火災(zāi)事故，不利于現(xiàn)場人群疏散，嚴(yán)重威脅或損害人身和生命安全。火災(zāi)出現(xiàn)后，應(yīng)急救援通道如果遭遇其他物件堵塞致使消防車輛和人員不能及時開展救援行動，救援行動遲緩，那么該類事故多數(shù)會造成較大的經(jīng)濟(jì)損失。

3.風(fēng)險存在的廣泛性。消防安全風(fēng)險具有普遍性、危害性，存在于人們的日常生活之中，不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、周圍環(huán)境或者人們的消防意識，對消防風(fēng)險是否出現(xiàn)或轉(zhuǎn)化現(xiàn)實危害具有重要影響。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、消防安全措施、設(shè)施完備和法規(guī)制度健全以及民眾消防意識等綜合素質(zhì)高的地方，消防風(fēng)險出現(xiàn)的概率較低，消防事故發(fā)生頻率較小。消防風(fēng)險的多少、危害程度會隨著區(qū)域環(huán)境的不同而呈現(xiàn)出不同的變化，比如城市與農(nóng)村相比，消防風(fēng)險往往較低而農(nóng)村由于受限于地域和文化程度，消防風(fēng)險較高。

二、現(xiàn)行法律對消防風(fēng)險規(guī)制的現(xiàn)狀及問題

（一）現(xiàn)行法律對消防風(fēng)險規(guī)制的現(xiàn)狀

消防事故多是因行為人對風(fēng)險主觀上的疏忽導(dǎo)致。當(dāng)前，我國民法、刑法、行政法等相關(guān)法律法規(guī)對消防事故的預(yù)防、追責(zé)和糾紛處理都作了相應(yīng)的規(guī)定，但消防事故發(fā)生后，受災(zāi)群眾的人身、財產(chǎn)損失如何得到妥善解決，出現(xiàn)的糾紛如何得到正確的處理以及類似事故如何有效避免，這些往往是最關(guān)鍵的問題。當(dāng)前，我國立法雖然規(guī)定了消防事故的預(yù)防和相關(guān)糾紛處理，但是規(guī)定的具體法律條款過于分散，而且規(guī)制的對象范圍僅限于人們的日常行為，這種“注意性”內(nèi)容的規(guī)定過于片面化。結(jié)構(gòu)清晰、內(nèi)容協(xié)調(diào)、種類齊全的消防風(fēng)險防控預(yù)警機(jī)制仍待建立。

（二）現(xiàn)行法律法規(guī)存在的缺陷

1.配套性法律法規(guī)滯后。各種隱患因素的疊加，都會給消防安全造成威脅，增加風(fēng)險系數(shù)。社會發(fā)展快速，風(fēng)險因素增長則呈正相關(guān)。目前，與《消防法》配套的法律法規(guī)或制定、修改的相關(guān)行政法規(guī)依然緩慢。減少或降低消防風(fēng)險的前提是要從上層建筑考慮必須增設(shè)有效可行的法律規(guī)章，以補(bǔ)充完善現(xiàn)行消防相關(guān)的法律規(guī)范的不足，為預(yù)防消防安全事故提供法律上的保障。

2.法律適用范圍較窄。提到消防法規(guī)，首先想到的就是《消防法》，但在處理消防事故中或行政主體履行職能解決法律矛盾問題時，這部法律往往不會優(yōu)先于其他法律適用。消防風(fēng)險防控不是一個行政主體的職責(zé)，在強(qiáng)化消防安全方面其涉及的社會人員結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，與各個行政、司法部門聯(lián)系緊密，但該部法的影響范圍僅是消防領(lǐng)域，不符合和滿足現(xiàn)代消防風(fēng)險防控的實際需求。

三、完善消防風(fēng)險的法律措施

（一）完善消防立法

《消防法》在消防法律法規(guī)中具有重要作用，其為防范重大消防風(fēng)險、確保公民人身財產(chǎn)安全、保障公共安全、減少和降低消防事故損失發(fā)揮了重要作用。這部消防法律是我國特色消防法律制度完善與建構(gòu)的基礎(chǔ)，是改善相關(guān)消防法律法規(guī)的支撐和依據(jù)。一方面，我國應(yīng)圍繞現(xiàn)行的該部法律對消防法律法規(guī)體系進(jìn)行完善性立法。另一方面，消防風(fēng)險法律立法應(yīng)當(dāng)立足于社會發(fā)展，可以合理吸收域外國家的先進(jìn)思想和做法，及時完善和制定現(xiàn)行法律規(guī)范出現(xiàn)的漏洞，廢除或更改落后的、僵化的法律規(guī)范，保證消防法律體系更具有實用性、更符合風(fēng)險社會的需求。對制定的配套的新法要出臺鼓勵性政策及時實施，提高人民群眾的消防風(fēng)險意識，讓人們在消防法律規(guī)范的指引下更加自治、自覺地保護(hù)自身的人身與財產(chǎn)安全。

（二）明確權(quán)責(zé)界限

消防安全責(zé)任主體職責(zé)不明確，嚴(yán)重制約消防安全工作的開展。只有明確消防風(fēng)險的規(guī)制主體，才能有效地減少和降低消防風(fēng)險的存在。公安部門的主要職責(zé)是偵查辦案，在消防風(fēng)險預(yù)防和規(guī)制方面不具備專業(yè)性，應(yīng)以修改《消防法》的方式強(qiáng)化消防局（隊）對本地消防風(fēng)險具有實際規(guī)制權(quán)責(zé)的主體地位，更能明確權(quán)責(zé)主體。明確權(quán)責(zé)界限具有重要作用。首先，履職主體權(quán)責(zé)明朗才能激發(fā)履職能力，增強(qiáng)履職的自覺性、積極性，才能使“權(quán)責(zé)對等”的行政原則落實。其次，明確權(quán)責(zé)界限要建立責(zé)任考評機(jī)制，消防部門在工作中應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地實際設(shè)立考核細(xì)則，在監(jiān)管防控時，如果出現(xiàn)影響消防安全的重大風(fēng)險或造成重大消防事故，要根據(jù)已制定實施的考核辦法追究相關(guān)人員的責(zé)任。此外，要加強(qiáng)法律對消防人員的保護(hù)，在權(quán)利和職責(zé)一致的基礎(chǔ)之上，避免發(fā)生對消防執(zhí)法者過分地強(qiáng)調(diào)追責(zé)或追責(zé)過重的矛盾情況。堅持追責(zé)法定，堅持追責(zé)依法依權(quán)。［2］

（三）建立風(fēng)險預(yù)防機(jī)制

影響消防安全的社會風(fēng)險具有不確定性，風(fēng)險轉(zhuǎn)化造成的損失具有不可逆性，面對消防風(fēng)險因素存在的廣泛性，以法律為手段，建立可行、穩(wěn)定的風(fēng)險預(yù)防制度對維護(hù)社會安全極其重要。除自然災(zāi)害外，消防風(fēng)險狀態(tài)存在的根本仍是“人為”因素引起。建立風(fēng)險清單，加強(qiáng)風(fēng)險因素預(yù)防，必須提高相關(guān)人員的風(fēng)險、安全和法律意識。風(fēng)險規(guī)制，應(yīng)當(dāng)從法律教育層面著手，從事故追責(zé)方面強(qiáng)化，從而實現(xiàn)風(fēng)險的一般預(yù)防和特殊預(yù)防之目的。同時，可以從派駐和追責(zé)兩個方面出發(fā)，切實加強(qiáng)消防風(fēng)險法律防控。一是落實消防安全教育專人專責(zé)制度，在大型建筑物中、風(fēng)險高發(fā)區(qū)域設(shè)立負(fù)責(zé)消防安全的專職人員，由消防部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理。二是明確“風(fēng)險責(zé)任”適用的對象范圍，建筑物的所有人、占有人或使用人，消防風(fēng)險高發(fā)區(qū)域的管治者，只要其行為違反消防規(guī)定，可能威脅消防安全或造成嚴(yán)重消防事故，應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)法律給予行政處罰。［3］