檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的角色定位和制度完善研究

丁正全 陳 芳

（湖南省益陽市南縣人民檢察院，湖南 益陽 413500）

由于公共利益時常表現(xiàn)出分散性的特性，被侵害權(quán)利主體具有不特定性，且公益訴訟的“利他主義”不同于私益訴訟的“利己主義”，因不愿被“搭便車”等原因，公民個人或其他組織無動力提起公益訴訟，或者由于不是行政行為的“利害關(guān)系人”不能提起公益訴訟，故而造成了大量公共利益受到損害后缺乏相關(guān)主體主動追訴的情形［1］。如何解決這一現(xiàn)實問題，頂層設(shè)計基于我國法治現(xiàn)狀以及訴訟結(jié)構(gòu)等因素，賦予檢察機關(guān)提起行政公益訴訟。目前，行政公益訴訟工作在全國呈現(xiàn)了蓬勃發(fā)展趨勢，但本身立法不完善之處也日益突出，增加了辦案人員的困惑。

一、我國構(gòu)建行政公益訴訟制度的現(xiàn)實需求和探索實踐

（一）現(xiàn)實需求

我國是人民民主專政的社會主義國家，一切權(quán)力屬于人民，人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力，選舉產(chǎn)生“一府、一委、兩院”作為執(zhí)行機關(guān)，分別行使行政、監(jiān)察、審判和法律監(jiān)督權(quán)，這些國家機構(gòu)是為人民行使權(quán)力而產(chǎn)生的，其行使權(quán)力從本源上都應(yīng)以維護公共利益為根本。現(xiàn)代行政管理制度的發(fā)展，使得行政權(quán)深入社會生活的各個方面，歸根結(jié)底，行政機關(guān)是維護國家利益和社會公共利益的核心力量。行政權(quán)雖然是為保護公共利益，但往往侵害到了公共利益。現(xiàn)實生活中，行政機關(guān)及其工作人員對權(quán)力和政績的追求、對公職人員群體利益的追求，甚至個別具有行政權(quán)力的公職人員對個人私利的追求，都可能與公共利益保護背道而馳，決定了行政權(quán)力在行使過程中不可能完全保證保護公共利益的需求［2］。

因負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，導(dǎo)致公共利益受到損害的案件不能及時地查處，加之不健全的行政權(quán)監(jiān)督機制，從而導(dǎo)致了行政機關(guān)由于未依法全面履職致使公共利益受到損害的行為得不到有效監(jiān)督，無法使公共利益得到最大的保護。故必須要通過建立一定的機制來保障行政權(quán)的行使能以公共利益的需求為先，同時也能有效遏制公共利益被行政權(quán)侵害的行為。作為國家法律的監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)被賦予了調(diào)查核實權(quán)，并具有充足的司法資源及專業(yè)的法律人才隊伍［3］，具有對監(jiān)察權(quán)制約，對偵查權(quán)、審判權(quán)監(jiān)督制約的職能職責，對行政權(quán)進行監(jiān)督制約相對于其他國家機構(gòu)來說有比較大的優(yōu)勢。

（二）探索實踐

目前檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督，范圍相對比較窄。若放任不作為、亂作為等行政違法行為，則不能根本治理行政權(quán)濫用，甚至可能為一些苗頭性刑事犯罪提供滋生的土壤。檢察機關(guān)在履行職責中督促糾正行政違法行為，目的就是要充分發(fā)揮檢察機關(guān)的監(jiān)督職能，側(cè)重監(jiān)督行政機關(guān)及其工作人員，預(yù)防行政違法行為。從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機制、擴大監(jiān)督范圍等入手，這是全面推進依法治國，探索建立公益訴訟制度的頂層設(shè)計。

二、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的角色界定

行政公益訴訟中，檢察機關(guān)可以通過磋商、發(fā)出訴前檢察建議及起訴等方式來實現(xiàn)對行政權(quán)的制約與對受損公益的保護，如何界定在行政公益訴訟中的地位，學(xué)界主要有原告資格說、公益代表人說、公訴人說、法律監(jiān)督人說、訴訟代理人說以及雙重身份說等［4］。“兩高”司法解釋規(guī)定，檢察機關(guān)的法律地位為公益訴訟起訴人，但未對民事訴訟與行政訴訟進行區(qū)分。在民事訴訟中，一般與法律關(guān)系存在利害關(guān)系的主體才能享有“訴權(quán)”，即將實體法中的爭議與糾紛引入審判的權(quán)利。在民事公益訴訟中，檢察機關(guān)應(yīng)等同于普通原告而具有實體與程序并重的權(quán)利，同時，因民事權(quán)益的私法特性，提起民事公益訴訟的主體具有多元性，檢察機關(guān)也只有在其他符合條件的主體不提起或不能提起公益訴訟的前提下，并經(jīng)過公告程序，才能由檢察機關(guān)提起民事公益訴訟。同時，由于檢察機關(guān)的法律監(jiān)督屬性，又可對訴訟活動乃至執(zhí)行活動進行監(jiān)督，其在民事公益訴訟中的角色定位應(yīng)是具有雙重身份的訴訟參與人。行政公益訴訟中，檢察機關(guān)是提起訴訟的唯一主體，其角色定位與民事公益訴訟對應(yīng)的角色有明顯區(qū)別。

一是檢察機關(guān)是被賦予提起行政公益訴訟的唯一主體，是為了通過訴前檢察建議或訴訟以監(jiān)督行政機關(guān)全面依法履職，從而保護國家利益和社會公共利益。追本溯源，檢察機關(guān)的此權(quán)力為公法所賦予，屬于公權(quán)力，提起訴訟的目的是追訴，區(qū)別于民事公益訴訟中的權(quán)利救濟。

二是檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的一元主體地位明顯區(qū)別于普通原告身份，亦區(qū)別于民事公益訴訟中的“雙重身份”，類同刑事案件中公訴人地位，充分體現(xiàn)了監(jiān)督職能。由于環(huán)境污染等危害公益的行為通常周期長、輻射面廣且難于取證，加之行政權(quán)易擴張，且涉及面寬，影響力大，唯有檢察機關(guān)對損害公共利益的行為及行政機關(guān)的違法事實進行調(diào)查、取證，并利用其本身的監(jiān)督職能對訴訟活動進行監(jiān)督，才能有效地監(jiān)督制約行政機關(guān)，最大限度地保障公共利益。

三是檢察機關(guān)若提起行政公益訴訟，在訴訟程序上較之民事公益訴訟具有特殊性。訴訟是民事公益訴訟權(quán)利救濟的必經(jīng)程序，而行政公益訴訟則包含訴前和訴訟兩個程序，其最終目的并非訴訟，必經(jīng)程序也非必有訴訟不可。賦予檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的訴權(quán)，本質(zhì)是通過行使監(jiān)督權(quán)來督促行政機關(guān)全面依法履職，因而，檢察機關(guān)在行政公益訴訟活動中角色應(yīng)定位為具有法律監(jiān)督職責和追訴損害公益行為的行政公訴人。

三、完善行政公益訴訟制度的思考

一是建議完善立法規(guī)定，吸收檢察機關(guān)充分依法行使刑事公訴職能的做法，確立檢察機關(guān)的“行政公訴人”地位［5］，同時，明確賦予檢察機關(guān)對行政公益訴訟案件裁判審查監(jiān)督權(quán)，并對確存有錯誤的裁判審查向上一級法院提起抗訴的權(quán)利。

二是明確界定國家利益和社會公共利益概念。行政公益訴訟構(gòu)建的前提是國家利益和社會公共利益的客觀存在，且損害的公益具有可訴性，而對于公益的內(nèi)涵和外延至今還沒有統(tǒng)一、明確的規(guī)定。雖然目前在征地拆遷補償相關(guān)行政法規(guī)、辦理瀆職案件相關(guān)司法解釋中有零星規(guī)定，但迄今還是沒有規(guī)范、統(tǒng)一的界定。建議通過立法予以界定，增強案件辦理的可操作性。

三是行政公益訴訟訴前檢察建議回復(fù)期限應(yīng)作區(qū)分性規(guī)定。因行政機關(guān)履行職責的情形不一，有的行政行為的作出需要較長時間的調(diào)查取證、鑒定等，難以在兩個月內(nèi)履行到位［6］。建議對行政公益訴訟訴前檢察建議的回復(fù)期限區(qū)分不同情形，有正當理由的，檢察機關(guān)經(jīng)審查后可作出延長回復(fù)期限的決定。

四、總結(jié)

界定檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的法律地位為“行政公訴人”，并賦予其對判決結(jié)果的抗訴權(quán)，是檢察機關(guān)充分行使監(jiān)督職能、保護公益的有效探索。全面依法推進中國特色社會主義公益訴訟制度，應(yīng)對公益訴訟進行單獨立法，并完善現(xiàn)行的配套法律規(guī)定，明確界定損害國家利益和社會公共利益的情形，探索不同檢察建議回復(fù)期限等配套程序設(shè)計等。