基于“模糊-沖突”模型的垃圾分類政策執行邏輯研究*——以成都市為例

西南石油大學 李廷，胡冰燃，徐敏，楊曚嘉

一、引言

改革開放已屆不惑之年，伴隨經濟增長、快速城鎮化、消費升級而來的是城市生活垃圾數量的幾何級增長。《2019年城市建設統計年鑒》數據顯示，我國城市生活垃圾清運量已由1979年的2508萬噸增長到2019年的2.42億噸[1]，年均增長率為5.42%，全國2/3以上的城市面臨“垃圾圍城”的窘境。2019 年成都市生活垃圾清運量為527.22萬噸，位列全國第六。

有效處理生活垃圾成為我國急需處理的問題。2021年3月12日，我國第十三屆全國人大四次會議審查通過了《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標提要》，提倡繼續推動綠色發展。本文基于“模糊-沖突”模型探討我國生活垃圾分類政策的演進過程與執行邏輯。

二、文獻回顧與理論框架

1995年，馬特蘭德提出了政策執行的“模糊-沖突”模型，他依據政策本身的“模糊性”和“沖突性”程度，將政策分為了行政性執行（低模糊-低沖突）、象征性執行（高模糊-高沖突）、政治性執行（低模糊-高沖突）和試驗性執行（高模糊-低沖突）四類[2]。“模糊-沖突”模型問世25年來，廣泛應用于環保（竺乾威,2012;Pradhan,2017）、教育（Mitchell,2006;Horden,2015）、體制改革（Chou,2003）、人力資源管理（Cohen,2005）、社會保障（Hudson,2005；胡業飛,2015）、體育政策（O’Gorman,2011）、國土安全（Calaresu,2019）、產業政策（殷華方，2007）、公共服務（周芬芬，2006；王安琪，2020）、文化政策（靳麗娜，2020）、戶籍制度（袁方成，2018）等諸多領域。正如戈金（Malcolm L.Goggin,1986）所言：模糊-沖突模型的應用從總體上來看，深度案例剖析較少，多為四類政策執行模式的簡單套用，缺乏機理性闡釋和理論抽象。中國的生活垃圾分類政策發展分為五個階段[3]，在發展過程中，主要是由政府主導的引導型模式、強制型模式、自發型模式和混合型模式這四類模式，忽視了社會主體參與垃圾分類的培育[4]。在壓力型體制下，垃圾分類工作雖然有所進展，但是“不平衡、不充分”的環境治理問題依舊存在[5]。

三、實證研究結果——成都市垃圾分類“模糊-沖突”分析

2019年6月，成都市人民政府發布了《成都市生活垃圾管理條例（草案）》，在全市所有區域全面推行垃圾分類，按照多排放多付費、少排放少付費，混合垃圾多付費、分類垃圾少付費的原則，逐步建立計量收費、分類計價的生活垃圾處理收費制度，推行分類垃圾與混合垃圾差別化收費政策，加強收繳管理，促進生活垃圾減量、分類和資源化利用[6]。

本研究將政策沖突操作化為三個維度——認知沖突、習慣沖突和利益沖突。認知沖突即成都市垃圾分類政策與成都市居民的認知水平是否相當；習慣沖突即垃圾分類與居民生活習慣是否產生矛盾；利益沖突即垃圾分類是否會影響一些人的既得利益。（見圖1）

圖1 本研究分類框架下的政策模糊和政策沖突測量維度

在問卷調研中，共發放600份問卷（前期調研），收回576份，回收率96%。樣本分別覆蓋六個小區，覆蓋了不同性別、不同的年齡段、不同收入水平和不同原始戶籍。具有較強代表性。（見表1）

表1 獲取生活垃圾分類知識最有效的途徑（N=576）

一半以上的居民認為小區宣傳牌是獲取垃圾分類知識最有效的途徑。大部分的小區居民了解智能垃圾桶，但只有不到一半的居民投放過分類垃圾。（見表2）

表2 智能垃圾桶認知和使用情況（N=478）

通過對調查問卷得到的數據進行SPSS分析可以發現，成都市小區居民和大學生的垃圾分類認知與行為匹配度較低，存在“認知斷裂”的特征，超過一半的人都使用過智能垃圾桶。但是此現象成因不同，大學生是在學校強制要求下而進行的；而居民存在對垃圾分類了解不足、錯誤投放等問題。因此，提高垃圾分類率可以從提高認知程度入手。通過廣告牌宣傳、社區現場活動來提高居民和學生對垃圾分類的認知，降低其認知的沖突性，以此來帶動引導他們參與到垃圾分類工作當中來，讓垃圾分類成為每個人的習慣。

在訪談拾荒者的過程中，研究者了解到拾荒者的利益與垃圾分類工作存在沖突，他們對垃圾的無序挑選加大了垃圾分類的工作量和工作難度。因此政府應當充當引導者，將拾荒者變成垃圾分類的促進者，既保障了拾荒者的利益，又推動了垃圾分類工作的實施。

還可以督促多社區也采用積分制的方式來激勵居民參與到垃圾分類工作當中去，以此來提高居民對垃圾分類的認識。但是實際積分兌換系統的使用頻率沒有太大變化，因為積分制主要吸引的是老年人群體，但是他們難以掌握智能垃圾箱。因此，不同群體對垃圾分類激勵手段的敏感性也不同。

垃圾分類政策執行模式的歸宿是持續降低模糊性和沖突性。優化政策工具，可從約束方式、認知方式和宣傳教育多方面來降低認知和習慣的沖突。除了大量的宣傳工作外，政府還可輔以分層次收取垃圾清運費的措施來提高垃圾分類效率。對于垃圾分類較細、較規范的居民家庭，采取少收垃圾清運費的“獎勵”制度；對于垃圾分類不規范的居民家庭則會以多收取垃圾清運費作為“懲罰”，以此來推動城市生活垃圾分類政策的實施，降低習慣沖突。

政府還可與專業從事城市生活垃圾單流程回收及資源化的企業合作，如成都市綠色地球環保科技有限公司，通過政企聯動，最大程度上簡化居民家庭可回收垃圾收集流程，降低居民參與門檻，提高居民垃圾分類的參與度和積極性，同時在一定程度上喚醒廣大居民的環保意識，降低認知和習慣沖突。

在利益沖突上，政府可將“拾荒者”汲取進垃圾分類政策安排中，加強對他們的有效管理，明確“拾荒者”具體的管理部門或組織，分派專人對他們進行指導，將其培訓為職業再生資源分揀員；鼓勵有條件的物業公司采取增收一定物業費的形式，從增收的物業費中，對“拾荒者”采取定期發工資的形式，彌補他們在廢品回收中的損失，回收物資的收入可作為居民共同收入，用于小區建設、“拾荒者”工資補貼等支出；鼓勵“拾荒者”將所拾得的可回收垃圾直接賣給小區垃圾清運公司，避免廢品回收站與拾荒者在買賣中缺斤少兩，以及故意壓價的情況，在一定程度上保障拾荒者利益，降低與拾荒者的利益沖突。

四、作為行政性執行的垃圾分類

垃圾分類和資源化利用制度是國家制度的重要組成部分。探討垃圾分類政策的行政性執行模式對進一步推動垃圾分類的推廣具有重要意義。

通過對成都市垃圾分類工作的考察研究，為降低居民認知的沖突性，地方政府應利用廣告牌、現場公益活動等效果顯著的方式來進行垃圾分類的宣傳，提高居民對垃圾分類的認知；在居民習慣上，可通過學校教育，讓學生帶動家庭的“小手拉大手”活動、獎懲制度等來引導居民開展垃圾分類；在前期研究的訪談中，研究者發現利益沖突的主體主要是拾荒者，為降低與拾荒者利益的沖突性，可將拾荒者納入垃圾分類工作循環圈，對其實施經濟補貼等，使其利益受到保護。

生活垃圾分類具有績效顯示度低、管理精細的特點，面對繁復的工作，地方政府容易出現對垃圾分類低績效政策的“擠出效應”。所以地方政府應當因地制宜，選擇適合自身的治理模式。對于生活垃圾分類已形成專業化規模的地區，應循序漸進，將生活垃圾分類納入政府的日常治理之中；對于分類處于起步階段的地區，應根據自身發展狀況，適當增加垃圾分類管理的投入，完善監督機制，形成自上而下的聯動協調模式。其次，應積極引導社會組織參與、鼓勵市場介入，從而形成多元共治的治理體系，構建統籌高效、運轉順暢的生活垃圾分類體系。

五、結論

我國垃圾分類工作經歷了只關注“分類收集”的啟蒙階段，建立了垃圾分類制度構建的初期和符合我國國情的較為完善的垃圾分類政策制度體系；垃圾分類工作還經歷了從政府干預垃圾分類到政府主導，再到多元化主體參與的階段。但是與發達國家相比，我國垃圾分類制度的確立只是處于初級階段。因此，只有通過不斷地完善與規范垃圾分類制度及其配套設施的籌建，才能使“低模糊-低沖突”的執行模式實現全面有效覆蓋，對綠色發展有著重大意義。