我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展和完善

李 鑠

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，河北 石家莊 050061）

一、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)概念

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)其又名“綠色保險(xiǎn)”。是針對(duì)企業(yè)單位在進(jìn)行生產(chǎn)作業(yè)中造成的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)的重要制度之一。［1］有關(guān)的綠色保險(xiǎn)的含義，我國(guó)法律界學(xué)者針對(duì)該制度作出了不定的界定，狹義上，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)表現(xiàn)為環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)和重大災(zāi)難事故險(xiǎn)；廣義上，指在生態(tài)環(huán)境綠色發(fā)展過程中，一種社會(huì)化救濟(jì)機(jī)制，主要為解決生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及其所衍生的一系列生態(tài)環(huán)境問題。

二、我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度發(fā)展?fàn)顩r

（一）我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的發(fā)展?fàn)顩r

我國(guó)有關(guān)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度發(fā)展目前可以分為三個(gè)階段：

第一階段即該制度在我國(guó)初步引進(jìn)和發(fā)展階段。最早在1980年，我國(guó)加入《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》拉開了環(huán)境保險(xiǎn)制度的序幕。1983年，《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定有關(guān)從事海洋石油勘探、開發(fā)作業(yè)要有資格或進(jìn)行投保。1999年，《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了船舶油污保險(xiǎn)、油污損害賠償基金制度。

第二階段是我國(guó)環(huán)境保險(xiǎn)制度建立和發(fā)展的階段。2006年，《關(guān)于保險(xiǎn)改革發(fā)展的若干意見》提出大力發(fā)展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的要求。2008年，《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》提出在部分城市以試點(diǎn)方式推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。2013年，《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定了部分從事環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)危害的企業(yè)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制投保，這是我國(guó)首次將鼓勵(lì)投保政策向著環(huán)境污染強(qiáng)制投保轉(zhuǎn)變。

第三階段是我國(guó)該項(xiàng)制度逐步完善發(fā)展的階段。2014年，《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。2015年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確指出“在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度”。2016年，《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)要逐步構(gòu)建環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的法律制度。2017年，《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法（征求意見稿）》是關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)內(nèi)容等都規(guī)定得較為全面的規(guī)范性文件。2020年，《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》指出要在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域有關(guān)建立環(huán)境污染責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。2020年，《固體廢物法》通過立法的方式規(guī)定相關(guān)行業(yè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行投保，這對(duì)環(huán)境保險(xiǎn)制度方面發(fā)展具有重要意義。

（二）地方環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)發(fā)展?fàn)顩r

在地方上實(shí)施新一輪試點(diǎn)過程中，多數(shù)地方試點(diǎn)政策明確以強(qiáng)制為主、自愿為輔的管理思路，規(guī)定強(qiáng)制投保行業(yè)，發(fā)布強(qiáng)制投保企業(yè)名單，明確投保期限，并且將投保和企業(yè)的環(huán)境信用評(píng)價(jià)掛鉤。與此同時(shí)，新一輪地方試點(diǎn)中采納借鑒了之前的相關(guān)政策，與不同的地區(qū)行業(yè)進(jìn)行結(jié)合，明確強(qiáng)制投保行業(yè)范圍，將高風(fēng)險(xiǎn)高污染企業(yè)以及曾發(fā)生過環(huán)境污染的企業(yè)等再納入強(qiáng)制投保范圍。地方試點(diǎn)政策在明確投保行業(yè)的基礎(chǔ)上，也進(jìn)一步明確了企業(yè)的投保責(zé)任，有效解決了以往試點(diǎn)中存在的部分企業(yè)是否屬于投保范圍的問題。

三、我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度存在的問題

（一）立法層面存在不足

在我國(guó)《保險(xiǎn)法》中規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)才可規(guī)定某些領(lǐng)域進(jìn)行強(qiáng)制投保，其他未規(guī)定的領(lǐng)域的保險(xiǎn)合同都依法自愿訂立，意味著只有法律、行政法規(guī)才有資格規(guī)定環(huán)境污染責(zé)任強(qiáng)制投保的內(nèi)容。［2］而在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律，僅有《固體廢物法》與《海洋環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了部分從事高污染高危害生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)強(qiáng)制投保，《環(huán)境法》針對(duì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的條款也只是鼓勵(lì)性質(zhì)的。有力的制度體系是保障環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展的必要條件。而現(xiàn)階段的有關(guān)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的投保仍是以自愿為主、強(qiáng)制為輔的保險(xiǎn)制度，存在一定不足，使得在全社會(huì)領(lǐng)域推動(dòng)發(fā)展缺乏強(qiáng)有力的法律依據(jù)。［3］

（二）保險(xiǎn)市場(chǎng)積極性不高

從企業(yè)方面看，尤其在中、小規(guī)模企業(yè)中，由于其經(jīng)營(yíng)成本預(yù)算有限，進(jìn)行投保會(huì)增加其經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)成本，使得其往往會(huì)忽略生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中有可能會(huì)發(fā)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。因此，大多數(shù)中、小型企業(yè)往往會(huì)選擇短期經(jīng)濟(jì)利益而不進(jìn)行投保。

從保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)方面看，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)賠償范圍模糊，投保費(fèi)用難以明確，保險(xiǎn)公司承保意愿不強(qiáng)。首先，由于環(huán)境事故涉及面廣、因果關(guān)系復(fù)雜、責(zé)任難以認(rèn)定等導(dǎo)致這類保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和量化難度大；［4］其次，因環(huán)境事故常常引發(fā)巨額賠償，由于生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失等費(fèi)用都被納入保險(xiǎn)責(zé)任范圍，導(dǎo)致保險(xiǎn)公司積極性降低。最后，由于不同企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不同，以及可能承擔(dān)的責(zé)任不同，導(dǎo)致保險(xiǎn)費(fèi)用和賠償費(fèi)用不確定，因此保險(xiǎn)公司更愿意將注意力放在其他成熟的保險(xiǎn)市場(chǎng)。

（三）政府層面出現(xiàn)的問題

隨著全國(guó)生態(tài)環(huán)境治理逐步發(fā)展，特別是在政府機(jī)構(gòu)改革后，地方政府部門進(jìn)行工作時(shí)沒有明確的指導(dǎo)。各地生態(tài)環(huán)境部門并不清楚自身在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展推動(dòng)中的權(quán)利和責(zé)任邊界，例如，難以確定哪個(gè)政府部門進(jìn)行監(jiān)督和約束企業(yè)進(jìn)行投保。

四、針對(duì)我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展的建議

（一）針對(duì)立法層面的建議

1.立法應(yīng)當(dāng)明確環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)以強(qiáng)制為主，自愿為輔。例如針對(duì)從事高污染危害企業(yè)，進(jìn)行評(píng)估或強(qiáng)制要求從事部分高風(fēng)險(xiǎn)高污染的特殊行業(yè)投保，針對(duì)環(huán)境危害小的企業(yè)單位則可主要以鼓勵(lì)為主。

2.明確環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的賠償范圍。我國(guó)在《民法典》中規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍，包含了間接損失、精神損害賠償以及對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的損害。［5］因此在環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)中，也可通過立法進(jìn)行規(guī)定，明確因生態(tài)環(huán)境損害而造成的間接損失、精神損失都納入保險(xiǎn)范圍。

（二）有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域方面的建議

1.可以設(shè)立綠色保險(xiǎn)賠償基金，完善風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制。即使在環(huán)境污染事故發(fā)生后雖然企業(yè)沒有投保，但是對(duì)于被侵權(quán)人遭受的人身財(cái)產(chǎn)損害以及生態(tài)環(huán)境造成的損害還有其他救濟(jì)途徑。

2.環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)信息化可有效拓寬公眾參與渠道。［6］可以建立公共數(shù)據(jù)平臺(tái)，通過大數(shù)據(jù)的運(yùn)用，為綠色保險(xiǎn)產(chǎn)品的保險(xiǎn)費(fèi)用、承保理賠等保險(xiǎn)主要方面提供數(shù)據(jù)支持，一方面可以根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)明確保險(xiǎn)費(fèi)用，另一方面也可以減少投保費(fèi)用低，解決保險(xiǎn)公司積極性不高等問題。

（三）有關(guān)政府方面的建議

1.政府可以給予企業(yè)正面的激勵(lì)，能在一定程度上推動(dòng)投保企業(yè)的積極性，并非只是一味地強(qiáng)制要求投保，或?qū)ζ溥M(jìn)行處罰?？蓞⒄盏胤皆圏c(diǎn)規(guī)定，例如從征收的排污費(fèi)中抽出一部分資金，對(duì)參保企業(yè)按照一定比例進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；或者將投保與信貸、稅收等方面進(jìn)行結(jié)合給予企業(yè)以優(yōu)惠，可以更有效調(diào)動(dòng)市場(chǎng)積極性。

2.面對(duì)當(dāng)前行政監(jiān)管不力，應(yīng)當(dāng)明確政府機(jī)構(gòu)的職權(quán)分工，可將有關(guān)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)重合的部分進(jìn)行整合，交由生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一執(zhí)行操作。

五、總結(jié)

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)作為一種公益性質(zhì)的社會(huì)化救濟(jì)模式，不僅能使受害者的權(quán)益得到有效救濟(jì)，而且還分散了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，分擔(dān)了政府財(cái)政壓力，符合我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。針對(duì)推進(jìn)發(fā)展環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，應(yīng)當(dāng)立法進(jìn)行明確強(qiáng)制為主、自愿為輔的投保政策。明確政府環(huán)境部門具體權(quán)利。與我國(guó)試點(diǎn)城市得到的反饋進(jìn)行分析結(jié)合，建立相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制，同時(shí)綜合考慮企業(yè)、保險(xiǎn)公司的利益，從而促進(jìn)該制度體系的發(fā)展與完善。