建筑工程安全監(jiān)督執(zhí)法問題研究

韓 娟

（山西省臨汾市古縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局，山西 臨汾 042400）

一、建筑工程安全監(jiān)督執(zhí)法的內(nèi)容

安全監(jiān)督執(zhí)法是保障建筑工程施工質(zhì)量和施工安全的重要條件［1］。因此，明確建筑工程安全監(jiān)督執(zhí)法的內(nèi)容是十分必要的。一般而言，安全監(jiān)督執(zhí)法的內(nèi)容包括以下幾點：

（一）建筑施工企業(yè)的資質(zhì)和條件。建設(shè)項目的行政主管部門應(yīng)該依據(jù)規(guī)章制度審核施工企業(yè)是否符合施工條件和資質(zhì)，對于符合條件的企業(yè)發(fā)放施工許可證；而且要對企業(yè)是否具備安全生產(chǎn)設(shè)施進行全面考察［2］，不符合安全施工條件的，不能頒發(fā)施工許可證。同時主管行政部門還應(yīng)該審查施工企業(yè)是否具備安全生產(chǎn)責(zé)任制度、是否有規(guī)范的操作流程、是否有統(tǒng)一的管理制度，對于不符合條件的不予頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證。

（二）施工單位的職責(zé)和安全責(zé)任。安全監(jiān)督執(zhí)法要定期審查生產(chǎn)經(jīng)營單位是否按照國家相關(guān)法律政策和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定安全生產(chǎn)條件，承擔(dān)安全生產(chǎn)責(zé)任。施工單位有責(zé)任編制施工企業(yè)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計，制定施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)條例和防護措施，如果不符合規(guī)范，不能從事建筑施工。同時施工企業(yè)負(fù)責(zé)人有責(zé)任保障本建筑項目的資金投入以便項目順利進行。

（三）施工現(xiàn)場防護措施。行政管理部門在執(zhí)法過程中要審核建設(shè)工程施工現(xiàn)場是否具備完善的組織計劃管理；現(xiàn)場安全警示告知是否完整；施工機械是否操作規(guī)范；施工人員和現(xiàn)場環(huán)境有無安全防護用品；施工現(xiàn)場是否擁有消防設(shè)施；是否合理處理廢水、廢棄物、垃圾，對不符合條件的施工單位依據(jù)法律法規(guī)予以相應(yīng)的處罰。

二、建筑工程安全監(jiān)督執(zhí)法的難題

（一）法律體系不完備

影響安全監(jiān)督執(zhí)法的首要因素就是法律體系是否完備［3］。執(zhí)法活動需要有法可依才能順利開展。然而，在建筑企業(yè)施工過程中仍然存在法律漏洞。

首先，行政機關(guān)的監(jiān)督職責(zé)不明晰，權(quán)責(zé)不清。在建筑施工安全監(jiān)督執(zhí)法過程中，對于執(zhí)法的權(quán)限一定要有清晰的劃分，嚴(yán)格避免出現(xiàn)各自為政的情況。例如，對于違規(guī)企業(yè)的處罰屬于綜合執(zhí)法局，建筑工程監(jiān)督執(zhí)法人員沒有對違規(guī)企業(yè)的處罰權(quán)利，這就意味著企業(yè)不會乖乖聽話進行整改。因此，就需要法律來協(xié)調(diào)各部門的執(zhí)法行為，權(quán)責(zé)清晰，依法執(zhí)法。

其次，建筑工程缺乏系統(tǒng)的監(jiān)督法規(guī)，導(dǎo)致安全執(zhí)法工作無法順利開展，影響監(jiān)督質(zhì)量和執(zhí)法水平。例如，在《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》中并沒有規(guī)定執(zhí)法部門如何進行施工審查，這樣不便于安全監(jiān)督，影響安全執(zhí)法效果。

最后，如果一個建筑企業(yè)被處罰，連續(xù)三個月都沒有上交罰款，才可以向法律申請執(zhí)行；但是現(xiàn)在很多施工項目期限短，很多是掛靠外進企業(yè)，進而導(dǎo)致處罰困難。

（二）安全執(zhí)法管理體制不完善

安全執(zhí)法體制不健全是當(dāng)前很多建筑工程施工過程中存在的問題［4］。此問題會導(dǎo)致安全監(jiān)督執(zhí)法人員存在監(jiān)督不到位的現(xiàn)象，例如因為人情世故導(dǎo)致存在違法和監(jiān)督不到位的放水行為、執(zhí)法人員數(shù)量不夠等，都嚴(yán)重影響建筑工程安全執(zhí)法質(zhì)量水平。

并且在建筑工程安全監(jiān)督執(zhí)法的過程中，由于約束和管理體制不健全，安全執(zhí)法人員的工作存在一定程度的盲目性和隨意性。例如，在現(xiàn)存的安全執(zhí)法管理制度中，對施工人員行為的約束僅限于當(dāng)出現(xiàn)重大傷亡事故時，才依法追究其責(zé)任，但是對于施工人員的處罰應(yīng)該是發(fā)現(xiàn)問題時就應(yīng)該立即處罰，約束其改正，而不是等發(fā)生重大事故才去追究其責(zé)任。

（三）執(zhí)法人員素質(zhì)較低

執(zhí)法隊伍的素質(zhì)水平影響著執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法效果［5］。尤其是建筑工程安全監(jiān)督是安全執(zhí)法工作中一項技術(shù)性較強的工作，因此在安全執(zhí)法過程中對監(jiān)督執(zhí)法的工作人員的素質(zhì)水平和技術(shù)水平有很高的要求。但是，目前我國建筑工程安全監(jiān)督執(zhí)法的現(xiàn)有工作人員缺乏專業(yè)知識，要監(jiān)管整個工程常常力不從心，尤其是建筑安全監(jiān)管是一個需要耗費大量精力、耐心的工作。

目前在建筑工程安全監(jiān)督部門，只有少數(shù)人員具備專業(yè)知識，大部分人員不是專業(yè)出身，執(zhí)法依據(jù)的是與前輩學(xué)習(xí)的過程中摸索出的經(jīng)驗。因此，在執(zhí)法過程中，人員素質(zhì)良莠不齊，有些人員技術(shù)水平和綜合素質(zhì)水平較高，有些人員不僅缺乏基本的法律知識，更不了解建筑行業(yè)現(xiàn)有的法律法規(guī)。尤其在一些落后地區(qū)，安全執(zhí)法人員的技術(shù)水平較差，這些問題都嚴(yán)重影響了安全監(jiān)督執(zhí)法的水平。降低了安全監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)威性和可信度，所以提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)水平是迫切需要的。

（四）建筑施工企業(yè)對安全重視程度不足

執(zhí)法的質(zhì)量和效果同時也依賴企業(yè)守法的程度。一個企業(yè)如果對施工安全重視度很高，那么這些企業(yè)就會自覺按照法律約束自己的行為；按照安全監(jiān)督執(zhí)法內(nèi)容進行施工建設(shè)，遇到問題也會積極聽取執(zhí)法者的建議進行整改，避免安全隱患的發(fā)生。

這樣一來，執(zhí)法促進守法，守法推動執(zhí)法，良性發(fā)展，執(zhí)法人員去工地監(jiān)督檢查難度也下降了。但是，仍然存在一些企業(yè)對施工安全重視不足，不僅施工現(xiàn)場管理不善，分包的人員素質(zhì)也較低，監(jiān)管執(zhí)行起來難度大。

三、保障建筑工程安全監(jiān)督執(zhí)法的相關(guān)措施

（一）完善法律法規(guī)回應(yīng)執(zhí)法難題

建筑工程涉及的項目范圍較廣，因此安全執(zhí)法人員需要依靠完整的法律法規(guī)來面對執(zhí)法過程中出現(xiàn)的各種難題。一方面，要整合并簡化建筑施工安全領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)體系，避免出現(xiàn)監(jiān)管部門九龍治水，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象。另一方面，立法以解決實際問題為導(dǎo)向，與時俱進。例如，過去建筑行業(yè)不涉及城中村建設(shè)問題，那么法律體系中就沒有對于城中村拆遷、建設(shè)等相關(guān)規(guī)定，執(zhí)法人員也無法合理評估審核城中村項目施工過程的質(zhì)量和安全水平，因此，有法可依就需要及時根據(jù)實際問題對現(xiàn)有的法律法規(guī)進行修正和完善。同時，針對上文中提高的一些法律漏洞，應(yīng)該及時根據(jù)建筑行業(yè)出現(xiàn)的情況進行調(diào)整和修正，避免出現(xiàn)法律漏洞鉆法律空子的行為，從而提高安全監(jiān)督執(zhí)法的水平。

（二）明確監(jiān)督執(zhí)法管理權(quán)責(zé)制度

明確安全監(jiān)督執(zhí)法權(quán)責(zé)是為了規(guī)避在建筑施工過程中執(zhí)法權(quán)責(zé)不清的問題。很多時候安全監(jiān)督執(zhí)法工作無法順利開展，是因為在執(zhí)法過程中，權(quán)責(zé)模糊界限不明。因此，對于建筑企業(yè)安全監(jiān)督執(zhí)法需要根據(jù)工程類型和標(biāo)準(zhǔn)來劃分監(jiān)督執(zhí)法的工作，安全執(zhí)法人員也需要進行不同類別的劃分。

比如一些安全執(zhí)法人員針對施工過程中現(xiàn)存的實物安全性進行檢查監(jiān)督，而另一些執(zhí)法人員對于施工過程中的施工行為進行監(jiān)督。不同的安全執(zhí)法人員，需要依據(jù)法律法規(guī)，在權(quán)責(zé)范圍內(nèi)實施和履行自己的權(quán)責(zé)，并定期進行反思和總結(jié)，查看監(jiān)督執(zhí)法工程中自身存在的問題及規(guī)章制度與實際工作的不匹配之處，營造良好的執(zhí)法環(huán)境，優(yōu)化執(zhí)法流程。

（三）提高安全執(zhí)法人員專業(yè)技能

建筑行業(yè)安全執(zhí)法具有特殊性，安全執(zhí)法要求執(zhí)法人員不僅需要掌握法律專業(yè)的知識，也需要掌握建筑行業(yè)的相關(guān)知識。為了確保安全執(zhí)法工作的順利開展，建筑工程企業(yè)應(yīng)該重視對執(zhí)法團隊的培養(yǎng)，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)水平。因此需要定期組織安全執(zhí)法人員進行安全執(zhí)法專業(yè)技能培訓(xùn)，培訓(xùn)相關(guān)的法律法規(guī)和實際操作技能等。建筑企業(yè)需要定期對安全執(zhí)法人員進行考核，提高安全執(zhí)法人員的專業(yè)性，避免出現(xiàn)執(zhí)法人員不履行職責(zé)的行為。同時還需要對安全執(zhí)法人員進行獎懲機制，避免在安全執(zhí)法的過程中出現(xiàn)因私舞弊，暗箱操作等道德風(fēng)險行為，這些方法對建筑工程安全監(jiān)督執(zhí)法有著重要意義。

（四）強化對建筑工程質(zhì)量管理的重視

為了確保安全執(zhí)法質(zhì)量，在建筑過程中要加強對施工安全的重視，尤其要把控施工單位的安全生產(chǎn)責(zé)任。只有保證安全生產(chǎn)責(zé)任到位，才能從源頭上避免事故的發(fā)生，進而提高執(zhí)法效果。同時加強施工現(xiàn)場防護措施，完善施工現(xiàn)場組織設(shè)計，加強現(xiàn)場管理，完善施工現(xiàn)場消防、環(huán)保措施，強化對建筑工程質(zhì)量的重視。

四、結(jié)語

隨著建筑行業(yè)的不斷發(fā)展，安全監(jiān)督執(zhí)法工作也變得多樣且復(fù)雜，通過本文對安全監(jiān)督執(zhí)法工作的研究，可以發(fā)現(xiàn)目前我國建筑工程的安全監(jiān)督執(zhí)法過程也需要變得更加科學(xué)化。只有這樣才能促進我國建筑行業(yè)向著優(yōu)質(zhì)化的方向蓬勃發(fā)展。