智利阿連德政權垮臺的糧食因素

徐振偉 趙勇冠

(1.南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350；2.南開大學 經濟學院，天津 300071)

阿連德政權的崩潰一般被認為是智利軍方發動的政變和美國隱蔽行動的結果，而本文從阿連德的改革與美國對智利的制裁措施入手，試圖從糧食議題的角度來重新看待阿連德政權的崩潰，重點分析糧食問題在智利阿連德政權垮臺中的作用。本文著重指出，內因是決定性因素，外因通過內因起作用，阿連德政權的垮臺主要是因為其錯誤的經濟政策特別是農業和糧食政策以及過于冒進的土改政策所導致的，而作為外部因素的全球性糧食危機的爆發以及美國的糧食禁運和經濟制裁則放大了阿連德政權錯誤經濟政策的影響力，進而加速了阿連德政權的垮臺。

一、國內糧食危機：阿連德政權垮臺的重要內因

阿連德執政以來，進行了以實現土地的重新分配、增加農民的收入和社會福利為主要出發點的土地改革。盡管在阿連德上臺的第一年，智利的土地改革進展較大，但從長遠的角度來講，阿連德的改革并沒有一勞永逸地解決智利的國內問題，反而隨著形勢的發展，種種矛盾不斷凸現出來：政府的土地改革嚴重損害了大地主的利益，遭到了他們的激烈反抗；(1)James D.Cockcroft,Salvador Allende Reader:Chile’s Voice of Democracy,New York:Ocean Press,2000,p.70.土地改革引發了農村的內戰，大莊園主激烈抵抗阿連德政府的改革。(2)Joan E.Garces,Chile’s Road to Socialism,Harmondsworth,Middlesex:Penguin Books,1973,pp.151-152.上述種種矛盾構成了日后阿連德政權難以為繼的重要內因。

(一)智利糧食危機的出現

土地改革期間，阿連德政府進行了大規模土地征用。截止到1971年底，政府共征收了250萬公頃的土地，這一數字超過了前任政府六年來土地改革數量的總和(3)ODEPLAN,Informe Economico Anual 1971,Santiago,1972,pp.31-32.，一些地區的土地所有權結構幾乎在一夜之間就發生了變化。但是，生產關系的變革并未有效促進生產力的發展，土地改革并未有效提高智利的糧食產量。

阿連德的土地改革效仿了蘇聯的農業模式，即建立類似蘇聯式的國有農莊和集體農莊。但是，建立起來的集體農莊生產效率低下(4)William F.Sater,Chile and the United States:Empires in Conflict,Athens,Georgia:University of Georgia Press,1990,p.174;p.184.，管理混亂，并未生產出足夠多的糧食，許多地方還出現糧食減產的問題。許多農民將精力集中在他們的自留地上，將在合作社和集體農莊公有土地上的勞動減少到最低限度，其直接后果是合作社公共土地上的糧食產出急劇下降。(5)Peter Winn,Cristobal Kay,“Agrarian Reform and Rural Revolution in Allende’s Chile”,Journal of Latin American Studies,Vol.6,No.1,1974,p.158.因此，倉促成立的合作社經營不善，不受歡迎，有的農民甚至集體請愿，拒絕集體耕種。阿連德指責他們保守，更加劇了對立情緒。

同時，阿連德的農業政策規定：占地80公頃以上的土地就會被征收。對于那些已經實行精耕細作的農場來說，這無疑會對生產造成消極影響。不幸的是，阿連德的征收措施毫無計劃，其中不乏非法征收行為，除了大農場外，中小型農場也常常被沒收。這種隨意征收導致那些原本不該失去土地的人群產生了無法控制的騷動。這些人耕種了智利三分之二的土地，他們的不滿對于農業生產的影響不可估量。(6)Paul N.Rosenstein-Rodan,“Why Allende Failed”,Challenge,Vol.17,No.2,1974,p.11.總之，這種過于冒進的土改舉措造成了農村地區的階層對立、社會動蕩、農業投資急劇減少、生產率下降和糧食供應的緊缺。

土地改革并未出現預期設想的局面，在阿連德政府時期，智利的糧食產量不增反降。1971年，智利小麥產量是136萬噸，到1972年只剩下70萬噸(7)Robert J.Alexander,The Tragedy of Chile,Westport,Conn.:Greenwood Press,1978,p.171.，1973年，智利的小麥產量進一步下降到55萬噸。同時，為獲得工人階級的選票和支持，阿連德的施政是在不降低白領福利的情況下提高藍領收入，包括提高最低工資標準、建設公共住房等舉措，而這些福利政策導致政府赤字從占國內生產總值的3%上升到10%(8)S.Sideri,Chile 1970-1973:Economic Development and Its International Setting,The Hague:Martinus Nijhoff,1979,p.34.；同時，阿連德政府對工人階級增發工資以獲取支持，導致工人階級對食品的需求量越來越多。相關統計顯示，1970—1971年，智利工人對食品的需求量增加了13.7%。國內對糧食需求的不斷增加和國內供給不足的矛盾日益突出(9)U.S.Department of State,Ad Hoc Interagency Working Group on Chile Chairman Charles Meyer Provides National Security Adviser Henry Kissinger With Background Information in Preparation For A National Security Council (NSC) Senior Review Group (SRG) Meeting,8 Sept.1971,CK2349602885,DDRS.，直至嚴重短缺的出現。

(二)阿連德應對糧食危機的策略

為應對糧食危機及經濟困難，阿連德政府不得不從對外和對內兩方面采取對策。

1.對外：購買國際糧食

為擴大糧食進口渠道，智利開始尋求與其它國家合作。1972年，智利官員訪問澳大利亞并簽署購糧協議，該年澳大利亞向智利出售了60萬噸小麥，使智利獲得了澳大利亞小麥出口總額的7%，并成為澳大利亞第四大小麥客戶。雖然小麥是澳大利亞出口到智利最多的商品，但智利從未達到澳大利亞出口總額的0.01%。(10)Australian Bureau of Statistics(ABS),Australian Exports,Country by Commodity,ABS 5414,Canberra:ABS,1973-1974;Ann Jones,No Truck with the Chilean Junta!Canberra:ANU Press,2014,p.235.這表明智利對澳大利亞農產品的購買力有限。

阿連德也尋求蘇聯等社會主義國家的幫助。阿連德上臺后，積極向蘇聯靠攏，避免陷入孤立，蘇聯也對阿連德政府積極給予支持，比如提供信貸(11)William F.Sater,Chile and the United States:Empires in Conflict,Athens,Georgia:University of Georgia Press,1990,p.174;p.184.，擴大與智利的貿易。但是，蘇聯的支持是有限度的：其一，這一時期美蘇調整戰略，尋求緩和，蘇聯不愿因支持阿連德而危及美蘇緩和，因此在支持阿連德方面猶豫不決。(12)United States Senate,Covert Action in Chile 1963-1973,Staff Report of the Select Committee to Study Governmental Operations With Respect to Intelligence Activities,Washington:U.S.Government Printing Office,1975,p.48;Ann Helwege,Three Socialist Experiences in Latin America:Surviving U.S.Economic Pressure,Bulletin of Latin American Research,Vol.8,No.2,1989,p.222;William F.Sater,Chile and the United States:Empires in Conflict,Athens,Georgia:University of Georgia Press,1990,p.184.其二，智利地處偏遠，在冷戰對峙中其地緣政治的重要性遠不及古巴，因此蘇聯在拉丁美洲的首要援助對象是古巴，援助智利只能居于次要地位。其三，蘇聯與智利在經濟方面缺乏互補性。智利的主要出口產品是銅礦，而蘇聯的銅礦同樣儲量巨大，還有多余的銅可供出口。智利農業落后，糧食匱乏，而蘇聯的農業情況同樣無法樂觀，其糧食也大量依賴進口，難以大量供應智利。(13)Tanya Harmer,Allende’s Chile and the Inter-American Cold War,Chapel Hill:University of North Carolina Press,2011,p.158.

大規模糧食進口使得智利的外匯儲備面臨嚴峻挑戰。數據顯示，阿連德政府三年內，用于進口糧食花費的外匯增加了4倍。(14)Nathaniel Davis,The Last Two Years of Salvador Allende,Ithaca:Cornell University Press,1985,p.122.在阿連德政府垮臺的1973年，政府僅用于購買糧食的支出就占用了整個外匯儲備的37%，而1970年這一份額僅為14%。(15)賀喜：《智利現代化道路研究》，世界圖書出版公司2014年版，第144頁。外匯短缺日益嚴重的同時，食品價格卻因本國糧食生產的疲弱迅速上漲，通貨膨脹率從1971年的22%猛增到1972年的78%(16)⑥Ann Helwege,“Three Socialist Experiences in Latin America:Surviving U.S.Economic Pressure”,Bulletin of Latin American Research,Vol.8,No.2,1989,p.220;p.218.，經濟陷入混亂。阿連德政府不得不展開國際借貸，背負了大量國際債務。在阿連德上臺時，智利的人均外債在發展中國家排名第二。到1970年，智利的21億美元外債中有60%是欠美國政府的⑥；到1972年底，智利欠美國政府的債務共計約8.87億美元。債務問題成為阿連德政府經濟領域面臨的最大挑戰之一。

2.對內：鼓勵糧食生產

阿連德上臺之初，為獲得農民和工人的政治支持，采取了擴大社會福利的舉措。例如，為了提高農民收入，1971—1972年間農村實際最低工資上漲了75%，同時設立非營利性農產品銷售機構，銀行以較低利率向農民提供信貸等。但隨著智利糧食危機的出現，阿連德政府不得不強調“將蛋糕做大”，而非一開始急于“切蛋糕”。從1971年開始，阿連德政府在農業方面的基本目標是進行土地改革的同時保證糧食生產的順利開展，這一目標隨著智利國際收支赤字的增加和消費品短缺的緊迫性而越來越重要。1971年3月，人民團結陣線政府開始呼吁重視糧食生產，5月，將增加糧食生產作為政府農業政策的首要目標。對糧食生產的強調折射了阿連德政府社會福利的擴張。最重要的是大規模的收入再分配有利于窮人階層，這導致他們以前無法負擔的糧食消費需求急劇增加。

為了擴大糧食生產，阿連德政府一方面在政治宣傳和教育運動中不斷強調糧食生產的重要性，提議通過物質獎勵、與收成掛鉤的信貸、發展支農工業來提高糧食產量，以節省外匯和打擊黑市(17)Peter Winn,Cristobal Kay,“Agrarian Reform and Rural Revolution in Allende’s Chile”,Journal of Latin American Studies,Vol.6,No.1,1974,p.159.；另一方面在增加信貸和擴大耕作面積方面做出努力。阿連德政府將實際農業信貸增加了57%，農產品價格的漲幅超過了農業投入的成本。這些對農業生產者的激勵措施主要是為了贏得中等規模農民的合作。中農擁有智利三分之一的灌溉土地，在智利的農業生產中占有舉足輕重的地位。同時，政府也向中農承諾，即使他們的地產被沒收，他們的收成也歸自己所有。

在采取一系列措施后，農業生產略有增長。但是，國內的糧食消費需求和消費量也在不斷增加，這是政府的收入再分配和充分就業帶來的結果，糧食供給和需求的差額依然難以彌合。此外，高度的工業保護政策將工業品價格抬升至遠高于農產品的高度，國內的貿易條件阻礙了增產農業的投資落實，購買一噸化肥所需出售的小麥越多，人們所能買到的化肥就越少。阿連德執政后糧食價格被刻意壓得很低，最初他曾嘗試平抑工業品的價格，但是貨幣發行量泛濫使得他的設想落空，農產品與工業品的貿易條件進一步惡化。(18)Paul N.Rosenstein-Rodan,“Why Allende Failed”,Challenge,Vol.17,No.2,1974,p.11.

3.結果

在阿連德執政后期，智利經濟處于停滯狀態，生產下降，基本生活用品稀缺，國內的通貨膨脹加劇，物價飛漲，迅速吞噬了政府給工人增加的工資福利，實際工資不增反降，而且外匯儲備消耗殆盡，僅有的外匯也用于購買糧食和消費品，而非用于購買機械和生產設備。與此同時，黑市交易盛行(19)統計數據顯示，1972年3月，智利官方市場上90埃斯庫多可以換回1美元，而黑市上需要600埃斯庫多才能得到1美元。，嚴重攪亂了國家的正常經濟秩序(20)Paul E.Sigmund,The Overthrow of Allende and the Politics of Chile,1964-1976,Pittsburgh:University of Pittsburgh Press,1977,p.211.，使得基本的生活用品極其短缺。(21)Philip O’ Brien,Allende’s Chile,New York:Praeger Publishers,1976,p.65.阿連德任內，智利所負債務由26億美元猛增到34億美元(22)Paul E.Sigmund,“The ‘Invisible Blockade’ and the Overthrow of Allende”,Foreign Affairs,Vol.52,No.2,1974,p.337.，民眾的生活成本不斷上漲，財政赤字不斷擴大，這些都損害了阿連德在民眾中的公信力和支持率。

在各方面壓力下，智利社會主義道路最終以失敗告終。各種基本生產生活用品極為短缺，反對派控制的黑市又囤積居奇，民眾怨聲載道。1971年底，婦女開始舉行空鍋游行，抗議食品短缺。(23)Lubna Z.Qureshi,Nixon,Kissinger,and Allende,Lanham,MD:Lexington Books,2009,p.119;Tanya Harmer,Allende’s Chile and the Inter-American Cold War,Chapel Hill:University of North Carolina Press,2011,p.139.1972年10月由美國中情局資助的智利卡車司機的罷工導致公路運輸和物流系統陷入癱瘓(24)Henry Kissinger,Years of Upheaval,Boston:Little,Brown and Company,1982,p.395;Lubna Z.Qureshi,Nixon,Kissinger,and Allende,Lanham,MD:Lexington Books,2009,p.119.，阻礙了種子和化肥的分配，使得農民無法得到種子和化肥，也使農民的收成無法運往市場銷售。與此同時，黑市的發展削弱了政府的經濟政策。(25)Peter Winn,Cristobal Kay,“Agrarian Reform and Rural Revolution in Allende’s Chile”,Journal of Latin American Studies,Vol.6,No.1,1974,p.159.1972年底，阿連德政府面臨嚴重的經濟蕭條和政治混亂。(26)Foreign Relations of the United States(FRUS),1969-1976,Volume IV,Foreign Assistance,International Development,Trade Policies,1969-1972,Washington:U.S.Government Printing Office,2002,p.386.1973年，智利的糧食部門處于絕望的邊緣。(27)Mitchel B.Wallerstein,Food For War-Food For Peace:United States Food Aid in A Global Context,Cambridge,Mass.:MIT Press,1980,p.159.農業生產大幅減產，工人工資的增長跟不上物價上漲的速度，生活日益艱難，越來越多的工人逐漸倒向阿連德政府的對立面；右翼黨派則趁機發難，要求阿連德下臺。軍隊內部的右翼勢力也極力夸大國內經濟的困難局面，為發動政變大造輿論聲勢。此時阿連德政權已經陷入風雨飄搖的境地。

二、美國干涉：阿連德政權垮臺的重要外因

值得注意的是，對阿連德政權的不斷施壓甚至制裁，是美國對阿連德政權上臺的一種戰略性反應，并成為促使阿連德政權垮臺的重要外因。特別是美國對糧食武器的運用，成為摧垮阿連德政權的關鍵舉措。

(一)美國干涉阿連德政權的原因

阿連德政府在經濟領域開展的帶有濃厚經濟民族主義色彩的跨國公司產業國有化改革深度觸及了美國在智利的利益，而阿連德的執政綱領與改革措施中濃厚的左翼色彩更是在不斷刺激處于冷戰高峰期的美國敏感的神經。美國在智利擁有10億美元以上的投資，其中最重要的有安納康達銅公司、肯內科特銅公司、國際電話電報公司等等。阿連德政府在工商業領域的改革，尤其是對銅礦等實行的國有化，嚴重損害了美國的投資利益(28)The White House,In A Memorandum to President Richard M.Nixon,National Security Adviser Henry Kissinger Explains Secretary of the Treasury John Connally’s Reasons For Recommending that A Presidential Envoy Be Sent to Chile,24 Aug.1971,CK2349604355,DDRS.，這令當地美國企業對于阿連德的改革綱領惴惴不安。美國總統國家安全顧問基辛格擔心，阿連德當選總統后，智利會“建立馬克思主義者的專政”，并向周邊國家輸出共產主義，將本已脆弱的美國領導的美洲國家體系搞得七零八落。(29)William F.Sater,Chile and the United States:Empires in Conflict,Athens,Georgia:University of Georgia Press,1990,p.162.如果智利把美國在智利的產業收歸國有而不進行賠償，就會樹立一個危險的先例。(30)William F.Sater,Chile and the United States:Empires in Conflict,Athens,Georgia:University of Georgia Press,1990,p.162.實際上，早在1964年智利總統大選時，中央情報局花費了400萬美元幫助愛德華多·弗雷·蒙塔爾瓦阻止阿連德當選。拉丁美洲作為美國的“后院”，美國顯然不希望“后院起火”，出現第二個古巴。(31)Tanya Harmer,Allende’s Chile and the Inter-American Cold War,Chapel Hill:University of North Carolina Press,2011,p.4.當阿連德當選并執政后，美國政府采取了強硬的制裁措施。美國政府宣稱應采取堅決的行動來震懾相關國家，并向世界表明通過切斷對外援助和經濟優惠來懲罰損害美國利益的國家。(32)FRUS,1969-1976,Volume IV,Foreign Assistance,International Development,Trade Policies,1969-1972,Washington:U.S.Government Printing Office,2002,p.409;p.396;pp.402-403.尼克松總統對阿連德政府的態度很明確，他說：“即使是一顆螺母、一個螺栓也不許運到智利去。我們必須使它的經濟變得一團糟。”(33)United States Senate,Covert Action in Chile 1963-1973,Staff Report of the Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities,Washington:U.S.Government Printing Office,1975,p.33;L.S.Stavrianos,Global Rift:The Third World Comes of Age,New York:William Morrow,1981,p.474.

(二)美國干涉阿連德政權的主要舉措

為了達到打壓阿連德政權的目的，美國采取了各種措施。而此時智利國內的糧食問題，無疑為美國的“糧食武器”提供了重要機會。

事實上，早在阿連德上臺之前，智利國內的糧食產量就嚴重不足，進口大量的小麥(每年38萬—60萬噸)，以滿足國內25%—30%左右的消費。這些進口產品一部分來自于澳大利亞、阿根廷或烏拉圭，大部分來自美國。美國對智利的糧食援助主要依據的是PL480法案(Public Law 480)。該法案主要包含三項內容：第一項是提供優惠貸款給友好國家，友好國家可以通過本國貨幣來支付，這是一種有償的援助方式；第二項是饑荒救濟和人道主義援助，這是一種無償的援助方式；第三項是易貨交易，即通過糧食換取美國所需的戰略原材料。在這三項內容中，第一項是最主要的內容。美國援助的糧食為智利兒童提供了在校午餐，并且25%的智利人免費享用美國捐贈的糧食。此外，美國為智利提供農業貸款，包括對智利農業發展的投資，建設智利農村的水利灌溉設施和公用事業，以及開展技術培訓，從而推動智利農業改革的順利實施。(34)U.S.Department of State, U.S.Ambassador Ralph Dungan Summarizes His Conversation with Chilean Land Reform Agency Head Rafael Moreno Regarding A Loan Request to Assist Chile’s Agrarian Reform Program,27 Apr.1967,CK2349540552,DDRS.可見，智利糧食供給結構過度依靠美國援助。

阿連德上臺之后，美國政府立即停止了對智利的絕大部分糧食援助，這使智利的糧食困難雪上加霜。美國財政部長曾建議尼克松總統切斷對智利的雙邊和多邊資金援助，迫使智利賠償美國的損失或阻止其進一步的國有化措施。(35)FRUS,1969-1976,Volume IV,Foreign Assistance,International Development,Trade Policies,1969-1972,Washington:U.S.Government Printing Office,2002,p.409;p.396;pp.402-403.隨后，美國財政部在給尼克松總統的備忘錄中寫道：“如果美國的利益受損，可以采取停止糧食援助、停止貸款等方式來懲罰智利等相關國家，直到他們進行有效的賠償。”(36)FRUS,1969-1976,Volume IV,Foreign Assistance,International Development,Trade Policies,1969-1972,Washington:U.S.Government Printing Office,2002,p.409;p.396;pp.402-403.美國政府考慮通過政治、經濟、外交等方式來攪亂阿連德政權，削弱其執政能力，并聯合其它國家來孤立智利。為最大限度孤立阿連德政權，美國采取了區別對待、打拉結合的方式。依據PL480法案，美國糧食援助的絕大部分通過優惠貸款和本幣結算的方式來進行，一小部分借助饑荒救濟和人道主義援助的方式來開展。在阿連德執政后，優惠貸款和資金援助的途徑被切斷，使得智利獲得絕大部分外部糧源的希望破滅，但美國仍通過饑荒援助和人道主義的小規模方式在智利開展糧食援助。美國國會參議院后來的調查結果顯示，PL480法案下美國對智利人道主義救濟的糧食援助規模在1970年是720萬美元，1971年是630萬美元，1972年是590萬美元，1973年為250萬美元。(37)United States Senate,94th Congress,1st Session,Covert Action in Chile 1963-1973,Washington:U.S.Government Printing Office,1975,p.34.盡管這種方式的援助規模呈逐年減少的趨勢，但它反映了美國政府的一種戰略安排。1971年10月8日，美國政府宣稱對相關國家停止經濟援助，但仍可以通過人道主義救濟的方式來施加影響(38)FRUS,1969-1976,Volume IV,Foreign Assistance,International Development,Trade Policies,1969-1972,Washington:U.S.Government Printing Office,2002,p.440;pp.403-436;p.398.，“總統在適當的形勢下，可以采取靈活措施，同意繼續開展人道主義救濟”。(39)FRUS,1969-1976,Volume IV,Foreign Assistance,International Development,Trade Policies,1969-1972,Washington:U.S.Government Printing Office,2002,p.440;pp.403-436;p.398.在對智利大規模的糧食援助停止后，作為美國在智利的象征，美國仍需要通過其它方式來展現其軟實力和影響力，小規模的人道主義救濟可以吸引智利民眾反對阿連德政府，美國可以調動其糧食資源拉攏智利民眾支持美國，打壓阿連德。這種區別對待、“一打一拉”相結合的方式體現了美國政府一種深思熟慮的戰略考慮，即不僅在國際上盡最大努力孤立阿連德政府，而且在智利國內也要盡可能孤立該政府，削弱其執政基礎。

同時，美國對智利采取了打壓銅礦價格和實行銅礦禁運的做法。(40)U.S.National Security Council,Policy Towards Chile,November 9,1970,ProQuest文檔ID:1679082924,DNSA.“銅是智利人的工資”──阿連德曾如是強調銅礦的重要性。智利出口貿易的目的地是多元化的，但其出口商品卻是單一的，1960年代末，銅和有關礦物占智利出口收入的87%，智利高度依賴銅出口帶來的外匯以購買食品、工業品與原料。(41)United States Senate,Covert Action in Chile 1963-1973,Staff Report of the Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities,Washington:U.S.Government Printing Office,1975,p.32.在對來自智利銅開展禁運的同時，美國也通過拋售國家戰略儲備銅的方式壓低國際銅價。美國還對歐洲市場開展干預，使智利的銅礦難以打開歐洲市場。美國對智利銅礦出口的打擊重創了智利經濟命脈，使得智利外匯儲備急劇減少。智利面臨外匯收入下降造成進口食品和原料短缺。進口食品的短缺固然為農業部門的擴張提供了原動力，但智利弱小的農業部門在短期內無法取代大量的糧食進口，也無法提供替代產品。

美國逐步停止了對智利的經濟援助。(42)U.S.National Security Council,Chile[Includes Attachments Entitled “Options For the U.S.in the Event of Expropriation of U.S.Business Interests by Chile”,“Guidance to the Export-Import Bank Concerning New Credits or Guaranties For Exports to Chile”,“Feasible Reductions,Delays,or Terminations of AID Commitments to Chile”,“NASA Station in Chile”,“IDB Lending to Chile”,and “Ship Loan Extension”],December 19,1970,ProQuest文檔ID:1679052176,DNSA.美國政府擔心拉丁美洲另一次社會主義成功的影響，在阿連德當選后撤回其支持。(43)U.S.Department of State,Ad Hoc Interagency Working Group on Chile Chairman Charles Meyer Provides National Security Adviser Henry Kissinger with Background Information in Preparation For A National Security Council (NSC) Senior Review Group (SRG) Meeting,8 Sept.1971,CK2349602885,DDRS.1971年10月，國務卿羅杰斯威脅要切斷對智利的經濟援助。1972年1月19日，尼克松總統在題為“對發展中國家的經濟援助和投資安全”的政策聲明中警告道，像智利那樣沒收了美國投資而沒有支付賠償的國家，美國將采取兩方面措施：一、不提供新的、雙邊的經濟援助；二、在多國開發銀行考慮對該國提供貸款時，美國將不予支持。(44)FRUS,1969-1976,Volume IV,Foreign Assistance,International Development,Trade Policies,1969-1972,Washington:U.S.Government Printing Office,2002,p.440;pp.403-436;p.398.1972年3月，美國國會在審議一項向多國開發銀行提供資金的法案時，授權美國總統命令在多國開發銀行里供職的美國代表投票反對向那些將美國人的財產收歸國有而未支付賠償的國家提供貸款。(45)William F.Sater,Chile and the United States:Empires in Conflict,Athens,Georgia:University of Georgia Press,1990,p.174;Tanya Harmer,Allende’s Chile and the Inter-American Cold War,Chapel Hill:University of North Carolina Press,2011,p.157.在美國政府政策影響下，來自美國的官方資本凈額大幅下降，商業貸款人和私人銀行也在幾個月之內取消了2.2億美元的短期信

貸。(46)S.Sideri,Chile 1970-1973:Economic Development and Its International Setting,The Hague:Martinus Nijhoff,1979,p.115.美洲開發銀行自1971年7月起，世界銀行自1971年10月起都停止了對智利的新貸款。(47)United States Senate,Covert Action in Chile 1963-1973,Staff Report of the Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities,Washington:U.S.Government Printing Office,1975,p.33.

美國政府還號召拉丁美洲國家一起來反對阿連德政府，同時向智利周邊的兩個大國──巴西和阿根廷──施加壓力，讓他們跟從美國一起來孤立智利。(48)U.S.National Security Council,Policy Towards Chile,November 9,1970,ProQuest文檔ID:1679082924,DNSA;National Security Council,National Security Decision Memorandum 93:Policy Towards Chile,November 9,1970,https://fas.org/irp/offdocs/nsdm-nixon/nsdm-93.pdf.在此情況下，智利不可能得到來自巴西和阿根廷的經濟援助，特別是糧食援助。

在美國人看來，通過經濟封鎖來瓦解智利經濟，促使智利人反對阿連德政府的方法是把智利變成一個經濟和政治混亂的國家。(49)U.S.National Security Council,Policy Towards Chile,November 9,1970,ProQuest文檔ID:1679082924,DNSA.基辛格在回憶錄中不遺余力地指出，美國的秘密干預與阿連德政府在經濟上的慘敗幾乎沒有關系：美國不是事件的關鍵決定因素，正是阿連德施政的失敗導致智利經濟和政治體系的崩潰。(50)Henry Kissinger,Years of Upheaval,London:Weidenfeld&Nicolson Ltd.,1982,p.405.基辛格指出，摧毀智利經濟的不是外部因素，而是智利缺乏信譽和阿連德經濟管理不善的結果。基辛格無疑在為自己和美國政府開脫責任。因為來自外部的美國的干涉使智利國內的糧食危機進一步加劇。阿連德總統就職典禮結束后，美國政府迅速切斷了對智利的多邊和雙邊援助，并迫使世界銀行、美洲開發銀行和其它銀行減少或終止對智利的貸款。(51)Paul E.Sigmund,“The ‘Invisible Blockade’ and the Overthrow of Allende”,Foreign Affairs,Vol.52,No.2,1974,pp.325-326;Mitchel B.Wallerstein,Food For War-Food For Peace:United States Food Aid in A Global Context,Cambridge,Mass.:MIT Press,1980,p.157.在基辛格為美國國家安全委員會(National Security Council，NSC)準備的一份備忘錄中，他明確指出，美國對阿連德新政府的政策是減少美國現有的援助和投資。(52)U.S.National Security Council,National Security Decision Memorandum 93,Policy Towards Chile,November 9,1970,p.2.

除經濟制裁之外，美國政府懂得要摧毀阿連德政府，必要的時候要依靠武力。尼克松總統曾指示中情局在對阿連德的斗爭中，要盡快爭取到智利軍方的支持。二戰后，美國為智利軍方提供了大量的援助，包括訓練軍官和提供軍事資金等。即使在阿連德上臺之后，美國對智利終止了經濟援助，但對智利軍方的援助不減反增。(53)William F.Sater,Chile and the United States:Empires in Conflict,Athens,Georgia:University of Georgia Press,1990,p.183;p.181.歷史因素形成的美國與智利軍方的關系，加上美國長期對智利的援助，使智利軍方成為美國顛覆阿連德政府的殺手锏。

三、阿連德政權的垮臺及后續

當阿連德于1970年11月上任時，大多數決定需要國會批準，軍方對總統保持了很大的自主權。這些體制因素使得智利的政治局勢非常脆弱，而經濟形勢的惡化為軍方發動政變提供了機會。早在1973年9月政變之前，軍方就準備介入。(54)Ann Helwege,“Three Socialist Experiences in Latin America:Surviving U.S.Economic Pressure”,Bulletin of Latin American Research,Vol.8,No.2,1989,p.218.1973年9月11日，以皮諾切特為首的智利軍方成功地發動政變，推翻了阿連德領導的人民團結陣線政府。(55)William F.Sater,Chile and the United States:Empires in Conflict,Athens,Georgia:University of Georgia Press,1990,p.183;p.181.阿連德在抗擊反叛部隊的過程中

犧牲。(56)Mitchel B.Wallerstein,Food For War-Food For Peace:United States Food Aid in A Global Context,Cambridge,Mass.:MIT Press,1980,p.160.雖然事后皮諾切特為首的軍政府拒絕承認美國對此次政變進行了資助或其它參與，但政變前及政變時美國的行動能夠證明美國間接支持了這場軍事政變。(57)Allende’s Leftist Regime,http://www.docin.com/p-1895971904.html.

皮諾切特是智利軍方親美的代表，他曾在智利多所軍事學校學習，之后出任智利駐美國大使館武官，接觸到美國政界、軍界一些重要人物。他曾多次赴美國接受反游擊戰的訓練，得到美國軍方的賞識。1973年8月，皮諾切特出任陸軍總司令(58)U.S.Defense Intelligence Agency,General of the Army Augusto Pinochet Ugarte,March 1974,ProQuest文檔ID:1679042639,DNSA.，獲得上將軍銜，掌握了調動軍隊的大權。這樣一位軍中強人自然會得到美國政府的青睞。(59)金重遠：《誰是皮諾切特的黑后臺──兼評美國式“民主”的虛偽性》，《探索與爭鳴》2007年第12期，第64頁。

阿連德政府被推翻以后，以皮諾切特為首的軍政府接管了智利的政權。作為親美的代表，皮諾切特軍政府得到美國的扶持，美國幫助皮諾切特穩定形勢，建立長期的統治，以更好地保障美國在智利及南美的利益。

正如上文所論，美國在阿連德執政時期，基本終止了對智利的絕大部分糧食援助。1973年中期，在阿連德政權即將被顛覆的前夕，智利向美國正式提出了購買小麥的要求(60)Mitchel B.Wallerstein,Food For War-Food For Peace:United States Food Aid in A Global Context,Cambridge,Mass.:MIT Press,1980,p.160.，此時，智利的外匯儲備已經耗盡，糧食極度短缺，但美國政府基于政治原因拒絕了阿連德政府的請求。(61)Jack Shepherd,“Ethiopia:The Use of Food As An Instrument of U.S.Foreign Policy”,A Journal of Opinion,Vol.14,1985,p.4.然而，皮諾切特軍政府上臺之后，面臨的首要問題還是糧食供應和吃飯問題，因為解決了肚子問題才能安撫民眾的恐慌，進而穩定社會秩序。美國開始重啟對智利的經濟援助，智利獲得了大量的貸款資金，以及近半數美國面向拉美地區的糧食援助。(62)Jaechun Kim,“Democratic Peace and Covert War:A Case Study of the U.S.Covert War in Chile”,Journal of International and Area Studies,Vol.12,No.1,2005,p.43.智利發生軍事政變的當天，一些運送小麥來援助阿連德政府的蘇聯和東歐國家的船只奉命返航，美國政府隨后立即宣布向智利提供2400萬美元信貸，以購買小麥，從而替補蘇聯小麥。(63)Dan Morgan,Merchants of Grain,Harmondsworth,Middlesex:Penguin Books,1980,p.341.在一份發給國務卿的備忘錄中，美國官員報告了尼克松總統剛剛授權向皮諾切特政府提供新的糧食援助計劃，即負責美國糧食援助的農業部所屬商品信貸公司(Commodity Credit Corporation，CCC)向智利提供貸款的糧食援助計劃。(64)Department of State,Chilean Executions,November 16,1973.1973年11月，美國政府又向智利提供2800萬美元信貸，用于購買玉米。(65)Dan Morgan,Merchants of Grain,Harmondsworth,Middlesex:Penguin Books,1980,p.341.

在1974—1976年軍政府時期，美國“糧食換和平”計劃在智利的援助達到了1.07億美元(66)L.S.Stavrianos,Global Rift:The Third World Comes of Age,New York:William Morrow,1981,p.475.，是弗雷政府時期援助的四倍之多。與阿連德政府時期相比，則更能凸顯出美國的糧食援助具有選擇性，即從自身利益出發，通過糧食援助與否或多寡，達到一定的政治目的。在美國顛覆阿連德政府的過程中，美國通過停止糧食援助達到遏制智利經濟、逼迫阿連德下臺的目的，又通過大量的糧食援助協助軍政府，這正是糧食援助在國際戰略競爭中，尤其是發達國家針對發展中國家運用和生效的一種體現。

四、評價與啟示

阿連德上臺后，出于廣泛動員民眾的政治需要，支持農民的激進土改舉措，提高工人的工資，完成了收入再分配，并實行擴張性的財政政策，這此戲劇性地增加了社會需求以及工人消費熱情的高漲(67)U.S.Department of State,Ad Hoc Interagency Working Group on Chile Chairman Charles Meyer Provides National Security Adviser Henry Kissinger with Background Information in Preparation For A National Security Council (NSC) Senior Review Group (SRG) Meeting,8 Sept.1971,CK2349602885,DDRS.，但是智利的農業規模與生產能力非常有限，無法生產出足夠多的食物來滿足工人們的消費欲望。(68)Victor Clark,Salvador Allende:Revolutionary Democrat,London:Pluto Press,2013,p.103.阿連德沒有采取有效的措施增加生產來滿足這些需求，取而代之的是，阿連德政府不得不動用寶貴的外匯購買糧食，來迎合工人的需要。這種寅吃卯糧的政策無法長期持續。同時，他增加了貨幣發行量，結果是財政赤字不斷增加，通貨膨脹和物價飛漲破壞了已經實行的收入再分配，降低了真實的工資水平。(69)Tanya Harmer,Allende’s Chile and the Inter-American Cold War,Chapel Hill:University of North Carolina Press,2011,p.210.與社會福利項目相關的政治收益被對價格上漲和糧食短缺的不滿所抵消，這恰恰是美國施加經濟壓力的意圖所在。在沒有增加進口也沒有多余的生產力擴張的情況下，智利必須進行艱難的政治選擇。

美國政府希望阿連德無法滿足足夠多的人來維持政權合法性，而普遍對經濟表現的不滿將破壞政權的穩定。畢竟如果不能填飽肚子，人們就不會支持社會主義革命。(70)Ann Helwege,“Three Socialist Experiences in Latin America:Surviving U.S.Economic Pressure”,Bulletin of Latin American Research,Vol.8,No.2,1989,p.231.為此，古巴領導人菲德爾·卡斯特羅曾指出，社會主義革命是一場生產的革命，而阿連德的政策是一場消費革命。在阿連德執政的第一年，阿連德政府贏得了消費戰役的勝利，但由于不重視生產革命，導致不斷惡化的商品短缺，最終輸掉了整場戰爭。(71)Paul N.Rosenstein-Rodan,“Why Allende Failed”,Challenge,Vol.17,No.2,1974,p.10.

作為人民團結陣線領袖上臺的阿連德，希望終結美國在智利的利益壟斷和國內大地主的土地壟斷，改善工人和農民的生活。外交上積極和蘇聯及東歐國家改善關系，同中國建交。(72)U.S.National Security Council,U.S.Options Regarding Allende Government,3 Nov.1970,CK2349261313,DDRS;Allende’s Leftist Regime,http://www.docin.com/p-1895971904.html.但阿連德的改革觸動了美國在智利的投資集團的利益，并且在冷戰的背景下，帶有社會主義傾向的阿連德上臺執政更是讓美國感覺如芒刺在背。(73)U.S.National Security Council,U.S.Options Regarding Allende Government,3 Nov.1970,CK23492613 13,DDRS.所以，在干涉選舉失敗、無法阻止阿連德當選的情況下(74)U.S.Central Intelligence Agency,CIA Reports that on 9/15/70 President Nixon Decides An Allende Regime Was not Acceptable to the U.S.,15 July 1975,CK2349259197,DDRS.，通過糧食手段在內的一系列經濟手段讓阿連德下臺便是美國政府的主要任務。

為此，美國實行對智利的銅礦禁運和終止國際援助，使阿連德政府喪失大量的經濟來源。對智利的糧食禁運加劇了智利國內糧食危機，導致政府動用大量外匯，增加財政困難，從而阻撓了智利的經濟改革，動搖了阿連德執政的基礎。(75)Mitchel B.Wallerstein,Food For War-Food For Peace:United States Food Aid in A Global Context,Cambridge,Mass.:MIT Press,1980,pp.158-159.不可否認，終止糧食援助是美國將糧食作為一種戰略武器的靈活運用，使智利的糧食供給雪上加霜，導致智利黑市橫行，民生長期得不到改善，阿連德政府的支持率逐漸降低。從國際市場進口高價的糧食，導致智利不得不動用大量外匯儲備，并背負大量國際債務(76)Paul E.Sigmund,“The ‘Invisible Blockade’ and the Overthrow of Allende”,Foreign Affairs,Vol.52,No.2,1974,pp.336-337.，使改革難以繼續下去。

毫無疑問，美國在推翻阿連德政權方面采用的是組合拳戰略。美國精心策劃的一系列封鎖計劃在使智利經濟癱瘓方面發揮了關鍵作用。美國的活動是一項長期而復雜的行動，美國經濟制裁和糧食禁運的有效性取決于智利糧食對美國的依賴程度、國內對社會主義革命的反應以及蘇聯介入下大量援助的可能性。如果缺乏具有競爭力的國際銅價和獲得外國資本的機會，智利就沒有足夠的資金來追求中產階級的社會主義。(77)U.S.Department of State,Ad Hoc Interagency Working Group on Chile Chairman Charles Meyer Provides National Security Adviser Henry Kissinger with Background Information in Preparation For A National Security Council (NSC) Senior Review Group (SRG) Meeting,8 Sept.1971,CK2349602885,DDRS.鑒于銅價下跌，以及蘇聯不愿積極支持阿連德政權，美國資本的撤出加劇了智利的經濟混亂。在外匯資金短缺的情況下，依賴外部資本特別是美國資本和智利國內改革的失敗，使得美國的經濟制裁和糧食禁運達到了目的。

糧食武器的運用具有相應的歷史背景。戰后發展中國家一般來說糧食生產水平都比較低，國內糧食供求關系較為緊張，都不同程度地存在糧食供應短缺問題，而在國際市場購買糧食又面臨外匯匱乏的窘境。因此，糧食援助通常能夠有效解決這些國家糧食短缺的問題，一旦糧食生產大國如美國停止供應糧食援助，這些國家將很快陷入斷糧斷炊的困境，而有能力提供大規模糧食援助的國家又有限，所以這些發展中國家形成了對美國的糧食依賴。多重不平衡問題使得存在糧食匱乏問題的第三世界國家時刻面臨著饑餓的威脅，無疑這會成為這些國家的政府最為關心的事情，也給這些國家執行任何積極外交政策帶來無法克服的難題。這是美國能夠實施糧食外交的前提條件。

美國向第三世界國家提供的糧食援助，不論是美國表面說的人道主義，還是用于受援國經濟發展的目的，歸根到底都是為美國冷戰戰略服務的，其實質不過是美國實現自身利益的工具。同美國外交運用的其它經濟手段一樣，最窮以及糧食最匱乏等經濟條件并非是美國選擇援助對象的標準，只有那些符合美國經濟利益和外交利益的國家才能得到其“垂青”。“糧食援助就這樣使美國把糧食分配給像智利那樣的國家，以換取各方面的利益。但這些國家始終是處在美國外交圈上的。美國援助的糧食，和其它一切對外援助一樣，只是因為受援國弱、窮或缺少外匯到國際市場上去買糧，才能成為一種有效的武器。”(78)Dan Morgan,Merchants of Grain,Harmondsworth,Middlesex:Penguin Books,1980,p.342.對美國的精英階層而言，他們最關心的是阿連德政府改革措施所帶來的經濟和意識形態的影響，而非智利民主傳統的保存。(79)Jaechun Kim,“Democratic Peace and Covert War:A Case Study of the U.S.Covert War in Chile”,Journal of International and Area Studies,Vol.12,No.1,2005,p.39.盡管阿連德是一位民選的總統，但阿連德政權的存在和其施政措施損害了美國的國家利益，美國通過糧食禁運欲除之而后快，盡管接任的皮諾切特政府在國內實行嚴厲的軍事獨裁，迫害異己(80)U.S.Central Intelligence Agency,Intelligence Memorandum Entitled:“Latin America Weekly Review”.This Document Assesses Human Rights Developments in Chile,Argentina,and Paraguay,1 Dec.1977,CK2349566405,DDRS.，但他有效維護了美國在智利的利益，美國便通過大規模的糧食援助加以扶持。糧食作為美國外交的有效“武器”，其工具理性的作用可見一斑。

民以食為天，糧食作為維持基本生活的必需品，在國際政治中發揮著重要作用。對于糧食武器的威力最有說服力的感覺來自于阿連德時期的智利農業部長賈克斯·孔高爾。他從深切體會中發出了一句令世界警醒的話：誰控制了糧食出口，誰就控制了世界。(81)[美]丹·摩根著、張存節譯：《糧食巨人》，農業出版社1983年版，第157頁。這是對美國糧食政策最好的詮釋。因此，將飯碗緊握在自己的手中，保證國內糧食產量，使糧食穩定和提高自給，實現糧食進口多元化，防止進口來源的單一化和過度依賴化，這些都是為政者要考慮的首要問題。基于此，本文得出幾點啟示：

(一)從理論上來講，所有的國家不論是大國還是小國，都應該實現本國糧食的自給自足。糧食作為人類生存必需品的基本屬性決定了糧食是一種戰略物資，是每個國家都不得不高度重視的戰略資源。但在現實中，基于國情的差異，許多國家無法實現自給自足，因此，糧食的戰略屬性決定了在國際關系中不對稱相互依賴的產生。在現實中，小國基于資源稟賦和國力有限等原因的制約，在多數情況下只能依附于大國的主導。如果基礎的糧食資源依賴于別國，則這種不平等的主導地位會更為突出。

(二)美國糧食武器的運用有其適用的條件。在很長時間內，全球糧食霸權在很大程度上控制在美國手中，這為其使用糧食武器提供了有利的條件。從歷史上看，美國對其它大國的糧食制裁很少有成功的案例，因為大國擁有豐富的資源稟賦和強大的綜合國力，有能力抵御來自外部的糧食沖擊。但是小國卻缺乏這樣的能力，美國糧食武器的威力更容易在這些小國身上發揮作用，比如，美國對智利阿連德政權的糧食禁運、美國對匈牙利庫恩·貝拉政權的糧食制裁。盡管美國的糧食武器很難在大國身上發揮作用，這也不應該成為大國不重視本國糧食安全的理由，因為糧食在國際關系的權力爭奪中扮演著基礎性和根本性權力的角色，發揮著重要作用。同時，內因起決定作用，外因通過內因發揮作用，小國的命運更易受到美國糧食武器的影響，歸根結底，是因為小國的國內政策存在一些問題，這些問題被外部的不可控的美國因素所放大，成為壓垮駱駝的最后稻草。所以無論是小國，還是大國，都應該重視本國內部的糧食生產，制定適合本國國情的糧食及農業政策。

(三)從智利阿連德政權到阿根廷的庇隆政權，再到委內瑞拉的查韋斯政權，拉美左派基于政治選舉和選票的考慮，迎合中產階級選民的需要，片面強調大眾消費的重要性，采取國有化等民族主義傾向的措施來取悅選民。他們急于切蛋糕，而不是想著如何做大蛋糕。這種寅吃卯糧的做法注定不可持續。阿連德認為這種一本萬利的舉措會贏得選民的支持。(82)FRUS,1969-1976,Volume IV,Foreign Assistance,International Development,Trade Policies,1969-1972,Washington:U.S.Government Printing Office,2002,p.400.但從智利的糧食危機到阿根廷的“中等收入陷阱”，再到委內瑞拉的糧食危機，可知這是政策短視帶來的后果。基于此，社會主義國家應該借鑒相關的經驗教訓，大力發展生產力，著眼于民生問題，解決民眾的溫飽，不斷提高人們的物質生活水平，不斷做大蛋糕，這是執政者取信于民的不二法門。

當前，在新冠肺炎疫情的影響下，許多糧食生產國出于自身糧食安全的考慮，紛紛禁止本國糧食出口。全球性糧食危機面臨再次爆發的可能性。對此我們應該未雨綢繆，吸取智利阿連德的教訓，立足自身解決本國的糧食問題，盡可能降低和減少外部市場對本國市場的沖擊，從而實現“手中有糧、心中不慌”的夙愿。