對檢察機關提起行政公益訴訟制度產生必然性的思考

彭 灑

（吉首大學法學與公共管理學院，湖南 吉首 416000）

行政公益訴訟承襲了行政訴訟和公益訴訟的一些特點，但與他們又存在明顯差別，它主要解決的是公益因違法或不作為行政行為受損的救濟問題，境外一些法治發展較進步的國家都存在類似的制度，我國的該項制度剛起步不久，筆者試從維護公益和我國實際出發，探索由檢察機關提起行政公益訴訟制度產生的必然性，并對該制度的完善提出個人不成熟的構想。

一、行政公益訴訟的概念與特征

（一）公益的內涵

《辭源》解釋為“公共，謂公眾共同也”。牛津詞典把公益釋義為“公眾的、與公眾相關的或者為公用的利益。”對于“利益”的解釋，筆者認為即需要、價值、意義。我國法律條文中涉及公益的條文一般采用列舉，最后一條用其他加以概括，筆者認為基于維護公益需求的日益增強，對其具體概念可由法律單獨規定，可以概括解釋、可以列舉解釋、也可以兩種解釋并用［1］。

（二）行政公益訴訟的界定

我國《行政訴訟法》（2017年修改）對該訴訟作出了規定，明確在食藥品安全、生態環境保護等領域，有監督管理職責的行政機關行使職權違法或不作為，致使國家利益或者社會公益受損，檢察機關應當向該行政機關提出檢察建議，行政機關仍不依法履職，檢察機關依法向人民法院提起訴訟［2］。

2018年2月出臺的兩高《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題解釋》在此基礎上作出了進一步明晰。

（三）行政公益訴訟的特征

1.產生源自于維護公益的需求。公益訴訟最突出的特征即維護公益，侵害公益是提起該訴訟的必備前提，它以預防侵害公益行為的發生，推動社會有序健康發展，保障國家社會和平穩定為目的。

2.提起要有法律的直接規定。行政公益訴訟主體和適用范圍都來源于法律的規定。我國《行政訴訟法》和兩高的司法解釋為檢察機關提起行政公益訴訟提供了法律依據。

3.原告的權益不同于一般行政訴訟受到了具體行政行為的直接影響。檢察機關是行政公益之訴的主體，因法律規定而獲得此訴訟的原告資格。

4.前置程序是提起建議后仍不履行。《行政訴訟法》規定了當檢察機關發現在法定領域存在違法行政或不作為行政行為使國家利益或社會公共利益受損時，需先向行政機關提出檢察建議，經建議后仍然不依法履行職責，才能向人民法院起訴。

二、檢察機關提起行政公益訴訟制度產生的必然性

（一）維護公益的需要

1.經濟學領域有一個廣為人知的概念即“公地悲劇”。國外有人做了一個實驗，找到一塊草坪分成幾塊，中間那塊作為公用草地，其他的用于不同主體放羊。一年后放羊的人均對分給自己的草坪進行悉心管理和有限使用，公用草地因過度使用變成荒地寸草不生。這充分說明人有擴展自身利益的天性，對于無人管理的資源，人們就會自發攫取來擴大自身利益。公益因為不單獨屬于任何個人，所以個人沒有自發維護的動力，最缺少保護，它又關系著每個人的利益，也最需要保護。

2.當公益受到侵犯時，需要司法保障。政府依法管理國家的政治、經濟和社會公共事務等，公益也涵蓋其中，政府是管理者，但公益并不只屬于政府，也屬于公眾。根據《憲法》，每個公民都有權參與國家事務管理，也都有維護公益的權利和義務。如果公益受到不當行政行為的侵犯，或面對行政機關不作為，此時受損的公益誰來守護？理應是檢察機關，因為它是我國《憲法》規定的法律監督機關，也有能力履行職責。

（二）健全行政訴訟制度需要行政公益訴訟

1.行政訴訟制度在對公益保護上缺乏有效救濟途徑。基于行政訴訟法原告和受案范圍等特殊性，行政訴訟有明顯的局限性。我國法院不受理對內部行政行為、抽象行政行為和行政終局裁決的訴訟，對于有損于公益或部分群體利益的行政行為，如地方保護主義等缺乏有效的監督和救濟途徑，不利于對公益和行政相對人權利的保護。

2.行政公益訴訟提供了救濟途徑。行政公益訴訟無需以行政機關或其工作人員的具體行政行為對原告造成直接損害為起訴的必要條件，檢察機關直接當原告。公益是社會公眾利益的總和，涉及生活的方方面面，行政機關作為社會公共事務的管理者，當其作出危害公益的不當行政行為或者面對國家、社會公益受損不作為時，作為國家監督機關的檢察機關充當原告與其自身的職能職責及其地位密不可分。一是它擁有法定的監督權，具有法定的身份和資格對行政行為進行監督，對不作為的或者違法侵犯國家利益和社會公益的行為進行督促糾正。二是檢察機關有公訴的職權，對于訴訟問題駕輕就熟，兼備起訴所需的各項條件。三是檢察機關的辦案經費有國家財政支持，人力、物力和技術上均完全勝任職責需求。

從受案范圍上說，它相對于行政訴訟也得到一定擴展，不僅針對具體行政行為，行政訴訟法中列明的生態環境和資源保護、食藥品安全等糾紛較多、影響公民權利較大、容易受關注的領域，就是從關系公益的角度列舉了檢察機關在行政公益訴訟上具體可操作的進行監督、提出建議和提起訴訟的權力［3］。

（三）建設法治國家的需要

行政公益訴訟從法治角度反映了一個國家保護本國公民權益和公益的程度，是一個國家法治水平的體現。公民的權利都是通過國家的法律予以規定的，沒有救濟的權利便不是權利，司法救濟一直都是保護權利的底線，任何權利要切實地存在，就不能離開司法的救濟和保障。

權力的運行需要監督，從監督的有效性上說，內部監督和外部監督缺一不可。外部監督有人民、團體、其他組織和國家法定機關，享有國家法律監督權的檢察機關的監督能夠切實讓行政機關感受到壓力，由檢察機關提起行政公益訴訟是促進行政機關依法行政的需要。

行政公益訴訟制度能極大推動國家法治的發展。它有利于更好地實現讓權力在陽光下運行，也有利于維護法律的權威性。該制度的建立相當于給公益增加了一道新的防護網，在我國法治建設的進程中是不可忽視的一大步。

三、檢察機關提起行政公益訴訟制度的完善構想

（一）訴訟原告的確定

因行政行為致公益受損的事實中可能沒有直接的行政相對人或沒有直接的利害關系人，那么一般的主體如個人、法人和其他組織能不能享有該訴訟的原告資格呢？

筆者認為是否可考慮公益性社團也能提起行政公益訴訟。其一，社團組織是一種獨立的存在，具有一定的中立性，可以使其在保護公益時提起相關訴訟更具有公正性。其二，社團組織是資金或人力的集合體，在進行相關訴訟時，具備必要的人力、物力支撐。其三，社團組織一般具有一定的管理章程和組織結構，因而其存在一定的管理優勢，具有先進性。其四，社團組織深入社會中與群眾有緊密的聯系，具有相當的號召力、說服力和影響力，可以調動更多的公眾來維護公益。

與此同時，在社團組織提起行政公益訴訟的規定上應做一些條件設置，使有能力的社團組織能夠代表公眾維權，但又不至于濫訟。如必須依法成立并在有關部門登記或備案；組織的性質必須是非營利、公益性質的；社團有一定的經費和人力資源；社團組織的成立和運行章程規定或者實際活動與所保護的領域有關聯。

筆者認為在現行條件下讓公民個人自主作為原告提起行政公益訴訟的條件尚不成熟。相當一部分公民的法律專業知識有限，如果公民個人可以隨意起訴，要么有可能由于絕大多數個人缺乏保護公益的本能和動機造成該條文形同虛設；要么有可能出現個人為了維護個人利益胡亂干涉行政機關的行政管理行為而造成濫訴。我國憲法明確了我國公民享有廣泛的監督權，但并不是所有的監督方式都要落實到每個人在每一件事上都能提起訴訟，因為在行政法領域，高效便民原則也是基本原則之一。

（二）訴訟受案范圍

受案范圍是行政公益訴訟發展和推行上需要完善的問題。我國法律對行政公益訴訟的受案范圍進行了部分列舉，可以看出其包含損害國家利益或者社會公益的作為、不作為和抽象行政行為。筆者認為該訴訟保護的對象是明確的，為了讓國家利益和社會公益得到進一步的管理、監督、維護和救濟，可以考慮穩步擴大行政公益訴訟的受案范圍，以期形成完整的救濟體系。

法治發展需要經歷一定的過程，我們應根據已有的理論、國內外的實踐加強探索研究，不斷總結經驗，完善行政公益訴訟制度，使其更好發揮應有的作用。