檢察機關案件管理工作制度構建思考

張 帆

（天津市河東區人民檢察院，天津 300171）

一、案件管理的職能和特征

從2019年新修訂的《人民檢察院刑事訴訟規則》第十五章“案件管理”章中可以看出，案件管理的業務范圍集中在兩項：一是監督；二是管理。《規則》中關于案件管理部門的職能規定只能說是目前基層院所承擔業務范圍中的一部分，除此以外，案件管理部門還承擔了辯護人和訴訟代理人接待、案件質量評查、業務分析研判、電子卷宗制作和管理、案件信息公開、人民監督員等。因此，當前案件管理部門的職能集中在三個方面：一是監督職能；二是管理職能；三是服務職能。

從職能劃分可以看出案件管理部門職能相較于其他業務部門來說，有以下特點：一是業務范圍項目多。業務范圍項目多則意味著涉及面廣，在具體工作中多體現在案件管理一個部門要對應多個部門開展工作，并且由于刑事檢察業務、民事行政業務、刑事執行業務和控告申訴業務之間的差異，有時同一類業務案件管理部門要按照不同業務部門的特點處理四次，這也使得案件管理部門的工作量實質意義上增多。二是業務內容重點不突出。筆者在上文簡單總結了案件管理部門目前承擔的業務職能，并且簡單將其分為了三類：監督、管理和服務。這三類職能的重要性并沒有先后排序，并且由于涵蓋不同的業務領域，這和其他業務部門相比，使得案件管理部門難以突出工作中的重點。雖然從《規則》中看，監督職能篇幅重，并且規定詳細，內容全面，但是在日常工作中，由于人員配置少，服務職能和管理職能承擔的任務繁重，使得監督職能反而被管理和服務職能擠占了大量人力空間。三是專業性要求強。案件管理部門雖然不是一線辦案部門，但是其工作內容對工作人員的業務要求反而更加嚴格。監督職能要求案件管理部門的人員熟悉四大檢察業務的各個辦案環節、各類法律文書的擬制，可以說只要統一業務應用系統中有的，流程監控人員都應當知道，筆者在日常工作中就經常接到承辦人電話咨詢案件流程問題和文書適用問題。

二、當前案件管理工作存在的問題

（一）監督職能與“辦案事項決定權”的沖突

《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》中專列一章為“健全檢察管理與監督機制”。根據該規定，檢察機關內部由案件管理部門作為獨立于業務部門的專門機構，對業務部門所辦案件進行統一集中管理，而這種監督管理通過對在辦案件全程、同步、動態監督和對已辦結案件進行質量評查來實現。也就是說案件管理部門的監督權是包括在承辦檢察官辦案過程中對其所辦案件進行全程動態監督，這意味著案件的每一個環節案件管理部門都應該悉數掌握。一直以來人們關注的焦點在于程序性監督和實體性監督的定位，即動態監督是以實體性監督為重點還是以程序性監督為內容，筆者認為沒有爭論的意義，因為程序性監督在實際工作環節主要反映對案件程序節點、文書、案卡填錄的監督，這些程序性事務并非脫離實體案件而獨立存在的，任何一個案件程序和實體是不相分離的，不能說程序決定實體案件的走向，永遠是實體案件辦理內容決定使用何種程序，所以在程序性監督的過程中必然離不開對實體案件辦理的掌握。在這種情況下，需要我們考慮的是當監督人員發現問題涉及改變案件實體定性時該如何處理。如果監督人員在程序性監督中發現了實體性問題卻沒有權力改變，那么監督的意義何在？如果有權力改變，那么該如何操作才能保證承辦人的獨立辦案不受影響，這才是需要解決的問題。［1］

（二）案件質量評查的滯后性

作為案件質量監督管理的重要環節，案件質量評查主要在于通過評查案件發現辦案中的問題，提升辦案質量，目前司法界普遍認為案件評查存在最主要的問題為案件評查未能真正獨立運行，而且評查人員往往局限于同事面子、本院評價考核等原因，積極性不高，使得案件評查流于形式。但是筆者認為這并非最重要的問題，筆者認為目前少數案件評查存在的不足就是評查具有滯后性，因為案件評查在監督環節屬于一種事后評查，即當案件本身判決生效完成后才會對該案件進行評查，正在進行的案件是不進行案件評查的。可想而知，這種事后的評查對于真正的問題案件是于事無補的，因為一個錯誤的案件結果已經形成，給當事人和司法公正帶來的損失是不可避免的，只能在錯誤發現后吸取經驗教訓，為其他案件辦理敲響警鐘。

（三）業務分析研判與業務脫節

業務分析研判，顧名思義是圍繞檢察業務，以數據為依托，進行分析和研究，在此基礎上形成結論，能對將來一段時間的工作起到指導和建議。目前基層院已經形成每季度一次的業務數據分析研判會商會議制度。但是，業務數據分析研判仍然存在許多問題，結合筆者日常工作，主要集中在以下幾點：一是數據分析報告內容單一化，往往是對一定時間內業務數據變化的羅列，并不能深入分析數據變化背后的原因。二是不能準確把握業務條線對數據的分析需求，抓不住重點和難點，現有的分析可以說是胡子眉毛一把抓，泛泛而談。三是數據分析撰寫人員難以從業務監督的角度出發提出建議或者警示。［2］

三、完善案件管理制度的新構思

（一）重新定義監督程序

解決監督職能弱化，提升監督職能權重，改變監督滯后等問題，重點在于重新定義監督程序，并且賦予內部監督職權必要的可以干預正在辦理的存在問題的案件的權力。

在此基礎上，筆者認為可以進行以下改進措施：

首先，應當明確監督是全面的實體性的監督，不只是局限于事先的程序性監督或者事后的實體性評查。監督的目的在于規范司法辦案程序，減少瑕疵案件，杜絕冤假錯案，維護司法的公正和權威，而程序性監督或者事后監督顯而易見達不到此種目的。

其次，關于監督權行使需要有配套的糾正程序或者機制，即在實體性監督的大前提下，當發現問題可以順利糾錯同時又能保護承辦人的獨立辦案不受影響。對此，筆者設計了如下程序：當監督員發現影響案件結果的實體性問題時應首先上報本部門領導，進行部門內部初次審核，審核后若認為該問題需要糾正，便可報請由刑事檢察部門和案件管理部門組成的審核小組進行二次審核。如達成一致意見，無論該問題是否需要修正，都需形成文字議題報檢委會審批并備案。如集體協商未能達成一致意見，此時可以將問題整理提交檢察長或者檢委會決議。筆者認為在此種程序下，可以最大限度避免承辦人的獨立辦案受到影響，同時發揮集體決策的作用。但是需要注意的是，進行案件督察的工作人員應當是具有實際辦案經驗的檢察干警，同時定期輪崗。為防止審核時間過長，可以由統一業務應用系統協助，即監督員先行在系統中建立需要申報事項流程，從流程建立到最終結論形成不應當超過10日。

最后，建立事前常態化案件評查機制。考慮到檢察官辦案的完整性和時間節點，可以每月組織專門的案件評查工作人員按照一定的比例，對于全院上月審結的公訴案件進行抽取式評查，案件管理部門對于上月進行送案審核中的重大案件或者可能判處十年以上有期徒刑的案件進行重點標注，匯總至負責案件評查的人員手中，可進行指定評查，最終使得案件評查常態化。

（二）業務數據分析研判以業務部門為主體

基層業務數據分析研判的主體應當以業務部門為主，因為只有業務部門才能結合辦案的實際分析案件和數據，進行自我剖析，查找不足，同時根據結果對工作進行調整。案件管理部門需要做的是提供數據支持和對四大檢察部門各自所做的分析研判進行整合提升，形成本院整體的業務數據分析研判結果。同時由于各級檢察院受理案件的范圍不同，承擔的職能和業務不同，進行分析研判的頻率也應有所調整，基層院應每季度至少進行一次數據分析研判會商會議，市級院和省級院應當每月進行并將結果及時下發至各基層單位。同時分析研判的內容應當有所側重，即重點關注本次業務數據中變化大的方面而不是泛泛而談。