地方立法權擴張下設區的市立法權限之細究

羅 彪

（中共梅州市委黨校公共管理學教研部，廣東 梅州 514071）

一、設區的市立法權限之法律規范

新《立法法》的特點在于極大范圍地擴展了立法的主體，賦予了設區的市的立法權，這一點體現在其第七十二條規定中。對立法權限的規定，則主要體現在第七十二條第二款中，即在“不抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。”［1］如此看來，新《立法法》對設區的市立法權限的規定呈現兩個方面的特點：第一，原則上設區的市的立法權限是法定的且受限定的，其立法的事項范圍較小，僅為“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等”。相比較，修改之前的“較大的市”的立法權限幾乎不受限制，權限范圍是較為完整的。立法權限的大范圍縮小，是因為地方性立法主體在短時間內的大規模擴張，容易導致立法水平的參差不齊以及立法權的濫用。第二，根據規定，設區的市制定的地方性法規的生效條件是得到省、自治區人大常委會的批準，在批準后方可生效。可以看出，生效法律效果的產生是自我行為和他人行為的共同實施的結果，并不是自我行為就能實現的，因此設區的市被賦予的是一種不完整的立法權，也被稱為“半個立法權”。在某種程度上，設區的市的立法權可以看作是省級立法權的延伸。以“批準”為條件的做法也是參照了對原較大的市的立法權的法律效果的規定，其生效同樣需要得到省、自治區人大常委會的審查批準后方能生效。但不能因條件上的“批準”而將設區的市的立法權視為省級立法權的依附或附屬，設區的市的立法權在本質上是獨居一格的，是獨立的，是能夠根據自身的實際實施立法行為的，即使省級人大常委會對設區的市的立法有審查的權利，但根據規定也只享有合法性審查的權力，不能在合法性之外進行審查，而干涉到設區的市的人大及其常委會的職權。另外，對批準的時間作了限制性規定，明確要求在4個月內完成批準工作，這也是對設區的市的立法權在獨立上的保障。

二、對設區的市立法權限之疑惑

對于設區的市的立法權而言，其關鍵性因素要是解決立法權限的問題，這也是核心的內容，盡管新《立法法》在這方面已經有一個相對較為詳細的規定，但從現實適用的情況來看，新《立法法》的這種規定表現出極大的寬泛，權限的理解上不確切，主要有：

（一）立法權限的范圍明確但不確切

從新《立法法》第七十二條第二款對設區的市的立法權限的規定來看，是以列舉的方式來明確其權限事項的，即“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等。”這與《立法法》修改之前對原較大的市的立法權限的規定方式是完全不一樣的，修改之前采用的是排除的方式，規定除了國家專屬的立法事項外，享有立法權的市人大及其常委會可以根據實際就任一的事項進行地方立法。兩者相比較，為兩種清單模式，即負面清單模式和權限清單模式，作為列舉的權限清單模式因為有明確的列舉事項，在適用過程中通常會更具優勢和操作性，但實際上，列舉的事項并不一定就等同于“確切的事項”。新《立法法》列舉的涉及設區的市的三方面立法事項，在對事物的描述上仍具有抽象性和概括性。從兩方面來說：其一，以城鄉建設與管理這一事項為例，如何界定“城鄉建設與管理”的范圍？“城鄉”要如何理解？是泛指城市和鄉村還是有特指？是否“經濟、社會、文化、生態”的建設都屬于“建設和管理”的范圍？若按這種字面意思來理解，幾乎大多數事項都可以納入“城鄉建設與管理”的范圍，這樣的限定卻如同無限定，同樣在環境保護和歷史文化保護中也可以推出類似的意思，因此列舉的初衷并沒有達到。其二，如何理解新《立法法》第七十二條第二款中的“等”字？通常意義上，等字有表示“列舉煞尾”和“列舉未盡”兩種完全不同的意思，若按照“列舉煞尾”來理解，設區的市的立法權限就為此三事項；若按照“列舉未盡”來理解，則其范圍還有應括之事，在沒有明確的立法解釋的情況下，就容易造成立法者的疑惑或導致立法權的濫用。［2］

（二）地方立法權限中存在重疊的領域和立法資源浪費的情形

根據憲法及新《立法法》的規定，省、自治區的立法權和設區的市的立法權既有相同的一面，即都是地方立法權，但也有不同的一面，立法權限是不一樣的。相對于設區的市的立法權限是不完整的，省、自治區的立法權限通常是一個完整的、權限范圍基本不受限制的立法權，即便有這種區別，也不能避免兩者在一定程度上出現立法內容上的重疊，都可針對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”三事項進行立法。當然，某一事項的立法因為不同級別的立法以及法規執行的效果，會有更具體和針對性的規定，即重疊又是必需的“存在”。尤其從立法目的和理論上講，省市級立法各有優勢且體現不同作用，一個事項的省級地方立法是著眼于全省的整體情況，并為全省開展相關工作提供統一的依據，而設區的市的地方立法則立足本地實際，從有利于本地工作的有序開展，使之本地化和便捷化，也更合理化。但這種“本地化”一是建立在真正需要的基礎上；二是建立在一定水平的立法能力上。實際中，為了“本地化”而“本地化”的立法現象并不少，加上各設區的市在立法人才和技術的儲備上在短時間內難以解決，這兩個因素就極容易造成對同一事項的重復立法，也造成了立法資源的浪費。

三、釋疑設區的市立法權限之路徑

（一）通過正反面列舉的方式使設區的市的立法權更清晰確切

新《立法法》當前對設區的市的立法權限的列舉，明確了地方立法的方向，但這種方向過于寬泛，致使在適用過程中會出現立法范圍的無限擴大，而無法聚焦“緊迫、爭需”的問題進行立法。為此，可以通過正面肯定和負面排除否定的并舉方式進一步規范設區的市的立法權限。具體來講，就是對第七十二條第二款的三事項給予正面肯定，同時對于設區的市的立法權不應涉及的事項以負面清單的方式予以明確。借鑒第十二屆全國人大憲法和法律委員會關于《中華人民共和國立法法修正案（草案）》審議結果的報告中的有關說法，第七十二條第二款所涉及的立法三事項可以考慮涵括：在城鄉建設與管理方面，重點以城鄉規劃、市政管理、基礎設施建設、房地產開發和征地拆遷補償為規范事項；在環境保護方面，重點以水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物為規范事項；在歷史文化保護方面，重點以歷史文化遺址、歷史文化遺跡、歷史文化名城、文物保護、傳統藝術、傳統工藝、風俗習慣、風景名勝為規范事項。［3］

（二）地方性立法中的重疊部分的權限要明確優先選項

上文有分析到，立法中的重疊部分有必要的重疊和不必要的重疊，對于不必要的重疊，可以通過立法技術的提升和立法人才隊伍的培養來解決。重要的是，對于必要的重疊立法領域要如何解決？在省、自治區的地方性法規和設區的市的地方性法規中應當如何適用，應當怎樣來選取？對于這一類問題要通過找到根源才能作出更好的選擇，根據我國《憲法》《地方組織法》等法律的規定，實踐中各級人大及其常委會在立法中會出現“規范重疊”現象，除了職責范圍大體相同外，最關鍵的還在于對各自積極性和主動性的調動，通過發揮各自的優勢來實現目標最大化。既然是要“立足本地實際”和“發揮各自的優勢”，就要體現對地方“積極性和主動性”的尊重，就要在“一般性”上體現“特殊性”和“針對性”，遵循這一邏輯，故在重疊的部分，應當優先適用設區的市的地方性法規，充分發揮地方的作用，讓“立足本地實際”的效果能真正實現。如果作出相反的選擇，則新《立法法》對設區的市的賦權行為就無實質意義，積極性和主動性的調動也就成了“水中月”和“鏡中花”。