從《行政處罰法》第六十五條修訂看聽證筆錄效力的變化

冉詩玉 王 茜

（1.重慶市人民檢察院第四分院，重慶 409000；2.重慶市酉陽縣人民檢察院，重慶 409800）

一、進一步確立行政案卷排他原則

鑒于聽證制度在自身設計和執法實踐中的弊端，其仍存在一定完善發展的空間。《行政處罰法（2017年修正）》第四十二條規定列舉了應當告知當事人有聽證權利的三種法定情形，此法條采用直接列舉的方式對聽證范圍作了明確限定。從字面含義的表達上看，與這三類處罰事項性質、類別、程度相類似或更甚的行政處罰，通常情況下是被排除在聽證之外的。這也就是說，聽證制度在行政處罰領域中法律約束作用發揮得并不廣泛。實踐中，因行政相對人常處于被動、消極的弱勢地位，加之前述條文對于申請聽證的范圍語言不詳，行政相對人參加聽證的積極性并不高。［1］

基于此種執法模式，一方面當事人申請聽證的積極性不高，另一方面行政機關重實體、輕程序的觀念依舊存在，“為聽證而聽證”，使得相對人的聽證權利無從保障，導致行政聽證程序虛化。抑或是，相對人在聽證過程中雖然行使了陳述申辯權利但行政機關無正當理由拒不采納，導致行政處罰決定“可接受性”差。隨著我國法治進程的不斷完善，聽證制度是為保障當事人合法權益的制度設計，《行政處罰法（2021修正）》第六十五條規定聽證筆錄作為行政處罰決定的根據，充分體現了我國行政法治蘊含精神，從效力上倒逼行政機關重視聽證制度，保障聽證程序落到實處，保證當事人在聽證過程中行使陳述申辯權利，以維護自身合法權益。現有學者認為《行政處罰法（2021修正）》第六十五條的規定事實上確立了聽證程序中的“案件排他原則”，筆者贊同這一觀點。行政權是一項公權力，行政機關依據法律規定或授權行使行政管理職能，因其有國家強制力進行保障，故存在侵犯公民私權利的可能。［2］

二、強化行政訴訟司法審查價值

在英美法系國家，行政訴訟中的司法審查制度是一種權力制衡的程序設計，即通過司法權對行政權進行監督控制，落腳點在于保護公民的基本權利。［3］

在審判實踐中，對被訴行政行為的司法審查不僅局限于形式上的合法審查，還需對其合理性和適當性作出實質判斷。審查被訴行政行為的合法性，其中一個重要步驟便是對行政案卷進行審查。依據案卷排他原則，在行政程序結束后（包括人民法院受理行政訴訟后），行政機關不能再另行調查收集證據，而不論該證據真實與否。這一原則在設計上是為敦促行政機關在作出行政行為之前要充分調查核實相關情況，促其公正、依法、審慎用權。［4］《行政處罰法（2021修正）》賦予聽證筆錄效力的新規定，決定了聽證筆錄在整個聽證活動的有效利用性。行政機關提交聽證筆錄無疑是證明其作出處罰決定的重要依據，承擔舉證責任效率最高、效果最佳的方式。［5］

三、對行政執法實踐的新要求

（一）巧用聽證質證規則

行政聽證其本質是為了保障相對人的權利。一方面要聽取相對人的陳述和申辯，并且相對人可以提供相應的證據對其陳述進行說明，在充分舉證、論證的基礎上，行政機關依法作出行政決定。另一方面，證據開示是行政處罰聽證的重要內容，行政執法機關須承擔證明違法行為人實施違法行為的證明責任，從而增加行政處罰決定作出的透明性和公開性，提高處罰決定的可接受程度。除了對證據三性及證明力的釋明，還可以對法律法規、政策文件及其自由裁量權的行使作出解釋與說明。［6］

實務中，傾向性意見認為“裁量基準”在認定性質上是一種規范性文件。裁量基準的制定也需遵循合法行政原則，也就是說其種類和范圍不得與上位法相沖突。同時，即便行政機關公布了裁量基準，但行政行為具有一定的自由裁量性，并非“填空題”，因此行政機關在進行行政處罰時要考慮相對人的行為性質、情節嚴重程度以及危害后果等因素。在裁量基準內根據案件具體情況行使自由裁量權，這也是行政法中比例原則的具體體現。那么，案件調查人員應當根據相應的行政處罰基準（標準）得出裁量結論的相關考量因素，在聽證會上向行政相對人予以說明。若在聽證結束后、決定作出前，發現新的證據可能改變事實認定結果的，執法機關應當告知當事人有權再次聽證或質證，避免過于機械地套用裁量基準，有助于保障公共利益與個人利益的平衡。［7］

（二）規范制作聽證筆錄

相較于《行政處罰法（2017年修正）》，《行政處罰法（2021修正）》第六十三條規定對于當事人可以申請聽證的范圍進行了拓寬，不再限于前者規定的三種情形，且兜底條款中其他較重的行政處罰，均可以申請聽證。在聽證過程中制作的聽證筆錄，既充當了行政機關按照程序正當原則聽取相對人陳述申辯的證據，又記載了行政機關作出行政行為的事實、依據以及相對人的意見，在一定程度上客觀還原事實。因此聽證筆錄不能是行政機關單方意志的產物，而是在筆錄形成過程中，強調行政相對人的參與，聽證程序設置上，強調利害關系人對行政主體的制約。聽證會的記錄人員應當全面、客觀、準確地記載聽證活動中的事項，對相對人的陳述盡可能還原記錄，并且已經參加聽證的當事人核對確認。［8］

聽證應當公開進行，對于在聽證過程中已經核對并簽字確認的陳述，受誠實信用原則的約束，當事人不得在事后作出相反的陳述。至于對聽證筆錄的補正，筆者贊同葉必豐教授的觀點，即當事人只能對自己發言部分進行補正，且需要其他參加人予以確認，其他聽證參加人不知情而沒有經過質證程序的單方面補充，不具備法律效力。［9］

（三）增強釋法說理能力

在行政處罰中，行政機關與被處罰對象是管理與被管理的不平等關系。在聽證過程中，行政機關要闡述被處罰對象的違法事實、處罰理由及法律依據以達到懲戒違法行為的目的，當事人則通過對上述內容的反駁辯解來對抗行政機關。行政處罰屬于典型的侵益型行政行為，在這種對立關系中，行政機關難免具有天然的優勢。由于聽證筆錄記載事項對后續決定作出以及行政復議乃至訴訟有著重要影響，因此，應對行政機關施加一定的限制。行政機關不僅需要舉證證明自己的行為具有合法性、合理性，還應當說明其自由裁量權的行使過程，適當調整制式筆錄內容，進行條理性梳理，否則相對人的聽證權難以充分保障。［10］