法律適用視域下的行政協議難點

額爾登

（甘肅政法大學法學院，甘肅 蘭州 730000）

法院針對行政協議合法性審查時，必須確定法律適用范圍，作為行政訴訟中最主要的環節，法律適用能使各方行政權力關系平衡、平均，這種平衡是社會穩定的基礎。目前，行政協議法律中仍舊存在缺陷，司法監督也面臨多種困難，既不能保障人民群眾的利益、權利，更不能體現行政協議的社會價值。

一、行政協議法律適用的問題

（一）標準不合理

司法人員在審判各類案件的過程中所要遵守的基本職業操守大部分都依據相應法律文本而提出，使司法人員能進行有效司法實踐，但這種法律文本只使案件審理存在于形式，無法對各方利益進行正確分配和調整，也不能有效維護社會的穩定安全，更不能緩解社會發展的基礎矛盾，意味著現行法律文本無法為政治服務提供有力依據，也沒有為司法審判提供更多支撐。司法工作人員需要依據法律和個人理解、證據以及其他條件自由裁決。司法人員在執行職業權利時，個人意愿在訴訟中存在擴張現象，導致民眾在司法審判中對法律產生懷疑，甚至影響后續訴訟。

（二）素質不規范

受到個人能力水平、司法辦事能力以及培訓效果、時間和思想教育等諸多因素影響，行政部門司法工作人員對問題深層次的考量與新理念融合存在不足，無法將法治現代化，也就不能有效開展司法互動，法庭上所運用的經濟裁決權也不能綜合考慮各項條件，選取的方式不夠恰當，導致司法裁決對社會穩定產生負面影響，不符合國家實際需求。［1］。

（三）評價不完善

目前，我國現行法律法規中對司法人員的自由裁決權、裁量權缺乏教育，也沒有完善監督體系，不能綜合性評價司法人員的活動，引導作用失效導致司法公正變成個別司法人員的獨斷專權，從而對公眾或個人利益產生威脅。因此，相關部門以及司法工作人員在行使權力時要由監管部門嚴格控制，確保司法工作人員能按照相應法律法規規范自身行為，在監督下作出公正、公開、理性的裁決。

二、行政協議法律適用的特點

（一）特定性

行政協議訴訟中法律適用范圍的主體是人民法院，這一特點使行政協議法律適用范圍與行政行為法律適用范圍有所區別。執法時，行政行為法律適用主體是行政機關，但行政協議中，只有人民法院才能作為法律適用主體出現，行政機關不能作為行政訴訟中的法律主體，這是在判決、裁決和審查過程中必須區分的內容。

（二）監督性

行政協議訴訟法律適用主要是指人民法院對行政機關某些具體行政行為進行審查、裁定的活動。對法律司適用范圍核查是針對行政管理事項的第二次法律適用實踐，這次法律適用與第一次法律適用存在關聯，是對第一次法律適用的延續。

（三）廣泛性

行政協議法律適用范圍較廣，涉及多種不同法律規定源頭，不僅包括現行法律，也包括行政中必須遵守的法規和地方所制定的某類標準以及自治地區所確立的條例和規章制度，不僅涵蓋具有實體化的法律規范，也包括帶有程序性的法律規范，意味著，行政協議在行使法律訴訟時具有廣泛性特征。

（四）多樣性

行政協議法律適用存在多樣性、多元化的特點，主要表現為依據和參照共同出現。法律依據是根據《行政訴訟法》中第五十二條的相關規定，人民法院案件行政審理中，以現行法律法規、地方性法規以及其他條例為根本依據。法律參照主要包含兩種內容：第一，根據《行政訴訟法》中的規定，對案件審理時，需要參照行政規章中的內容。第二，根據人民法院對行政訴訟司法解釋規定，法院在審理各類案件時，需要對《行政訴訟法》中沒有明確規定的內容參照《民事訴訟法》條例，人民法院在行政協議中需要對其規章和規范性文件參照適用，選取與案件有關且科學、合理的內容，這是行政協議法律適用中最為突出的特點［2］。

（五）終局性

行政協議法律適用是針對現行法律、法規最終適用條款的整合，使法律法規有法律效力。這一法律效力不僅要高于行政機關法律適用范圍，也必須高于復議機關法律適用范圍。行政協議法律適用效力是最終適用條款，體現司法權力在使用中的終局效力。

三、行政協議的法律適用分析

行使訴訟或其他權利時，法律適用必然有眾多規范，審判時如何取舍是法律適用的根本問題。與其他協議形式相比，行政協議訴訟類案件審理較為復雜，時間較長。因此，必須針對行政協議的法律適用進行分析。

（一）適用范圍

行政訴訟法中規定，人民法院在審理案件時要根據地方性法規、行政法規和現行法律作審判標準。《行政訴訟法適用解釋》中規定，行政協議法律適用要依據司法審查大綱，先確定適用法律是否存在瑕疵，協議規定中是否存在缺漏，是否約定無效等，如出現問題，必須優先運用行政法律的規定。在沒有確定法律規范時，結合《民事訴訟法》，以行政法律為根本，確保法律原則相等。行政協議類案件法律適用范圍可以總結為兩種。第一，復合性，第二，可選擇性。復合性是指，行政協議中法律適用包含實體和程序類，同時適用行政和民事法律的規范。可選擇性主要是指，行政協議類案件法律適用要根據協議規定因素細致分析，依據行政協議不同類型，選取不同解決方案［3］。地方或國家規范性文件作為行政協議判決和確定合法性的根本依據存在爭議，在實踐中可以選取地方性法律法規和規章制度，對行政協議法律適用范圍進行規范和指引，不能由于法律效力層級不高，就否認法律對行政協議的約束作用，只要協議中的規定合法、有效且具有實質性約束力，從行政法律角度分析，不能對規范性文件所提出的條件置之不理。

（二）變更解除

行政機關單方面改變行政協議或解除行政協議存在性質上的區別。部分司法人員認為行政協議變更、解除是違約行為，但也有部分人認為行政處罰單方面執行也屬于一種違法行為。首先，面對協議變更或解除時，需要確定法律是否對其有效規范。伴隨著我國社會形勢不斷變化以及相關法律政策的不斷改進，行政協議或行政合同在履行時由于協議不再符合人民群眾或其他單位利益的根本需要，在法律規范下，行政機關對合同解除或變更，這屬于單方面行政行為。如果是在規定范圍內，行政機關可以單方面變更或解除協議，但我國并沒有確定變更和解除協議的程序法律，無法對變更權利和解除權利進行全面、有效的協調與規劃，可以在民事訴訟法律或其他法律條款中找出與行政機關變更或解除協議權利相關的內容。其次，如果是法律未規定的，行政機關單方面解除協議，行政機關的行為會被認定為違約行為，需要根據《民事訴訟法》的規定，如果一方有過錯，則由一方當事人承擔責任，如果雙方都有過錯，需要各自承擔責任。如果行政機關不具備第三方變更權利，想要變更或解除協議，必須與對方協商，如果需要終止、解除協議，需要與債權人協商后規定在某一類特定發生情形下可以終止，如果并沒有不可抗力因素的影響，協議無法提前終止。

（三）審查監督

在《行政訴訟法適用解釋》中明確規定，法院在審查時必須依法履行責任，按照協議規定履行協議內容，如果單方面變更或解除協議，要選取行政協議法律適用范圍內的條款，以法律規范作為變更基礎，恰當運用行政法律。但在行使權利時，行政對自身的審查如何選取法律條款，確保解除協議具有合法性，需要根據行政協議中本身的合法效力判定。行政協議擁有雙重性質，既有行政強制性，也有行為意識性。確定行政協議法律效應時需要有效監督，使監督起有效的約束作用，借鑒行政法律理論，如果出現公私連接的行為，則被視為違反法律，認定行政協議無效。

綜上所述，行政協議法律適用最理想的范圍是在上下級法院給出的判定結果出現抵觸或法律條款相違背時，能請求人民法院作出司法解釋，并在規范書中說明適用法律的內容和條款，依據《行政訴訟法》條款，明確受理和審判的基本依據，使行政協議保障制度能更為完善，確保社會各項矛盾糾紛能通過司法得到公正解決，進而維護人民群眾權利，發揮法律的真正作用。