雙重角色的社區居委會何以調處多元主體參與社區治理*——政治技術視角的分析

王謝平 郝宇青

我國城市社區治理現代化是政府推動與居民自治相互交織、共生演化的政治過程。一方面，城市社區居委會(1)本文所說的社區居委會，實際上是指社區兩委，即“社區共產黨員支部委員會和社區居民委員會”，兩委是其簡稱。但為了行文方便，我們徑直使用了“社區居委會”以代替“社區兩委”。在基層社區，“兩委”的界線在很多情況下是不清晰的，甚至可以說是“合二為一”的。扮演著雙重角色——既是國家權力的代理人，又是居民利益的代言人；(2)社區共產黨員支部委員會和社區居民委員會，二者本是兩個屬性和職責不同的組織，而在實際的運行中，兩個組織的負責人為同一人或者交叉任職。也就是說，兩個組織是一套班子。這一套班子成員要同時承擔和完成兩個組織的任務。對于社區居民而言，他們有具體問題需要解決時，并不會區分兩個組織的異同，而是統稱為“找社區辦事”。也就是說，在實際的治理中，社區兩委在居民的認知中是作為一個組織“社區”存在的。另一方面，城市社區居委會承擔著雙重職能——既要代表國家行使好權力，又要代表居民維護好他們的權利。在城市社區治理實踐中，社區居委會的雙重角色和雙重職能，使其處于國家和社會的“夾縫”之中。在新時代社會治理重心下移和打造“共建共治共享”治理格局的背景和要求之下，城市社區居委會如何利用這種雙重角色和雙重職能把多元主體有效動員起來，并使其參與到基層社區治理之中，是基層社區治理走向成功的關鍵所在。當然，這和社區居委會采取什么樣的政治技術密切相關。

一、我國社區居委會的雙重角色與雙重職能

1954年12月31日，第一屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過了《城市居民委員會組織條例》。(3)1954年12月31日，第一屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過《城市居民委員會組織條例》。該條例規定居民委員會是群眾自治性的居民組織，工作任務包括5項：辦理有關居民的公共福利事項，向當地人民委員會或者它的派出機關反映居民的意見和要求，動員居民響應政府號召并遵守法律，領導群眾性的治安保衛工作，調解居民間的糾紛。該條例明確規定，居民委員會是群眾自治性的居民組織。但是，從居委會的產生來看，它是中華人民共和國建立初期國家為了穩定新生政權，在廢除舊的基層組織形式——保甲制——的基礎上，進行的制度設計和組織創新，也是基層政府為完成國家的各項任務而進行的工作方式創新，而不是居民自發的組織形式。因此，雖然居委會被定位為群眾性的自治組織，國家也一直強調其自治屬性，但是，在實際的運行中，作為一個組織載體的居委會，也體現了黨和政府的意志，承擔一定的政治功能。居委會聯結國家與社會，實現政府對分散的社會的控制，尤其是對街道里弄各個層次的居民進行整合與動員，同時還要滿足城市居民的生活福利需求。可以說，在居委會的發展演進過程中，它的雙重角色和雙重職能一直是其表現得最為明顯的特征。

(一)居委會雙重屬性的探討

從居委會建立時起，國家就一直在防止而不是鼓勵其行政化。1954年的《城市居民委員會組織條例》、1989年的《城市居民委員會組織法》(4)1989年12月26日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，該法自1990年1月1日起施行，同時，《城市居民委員會組織條例》廢止。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》明確規定居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。該法同時指出居民委員會的任務有6項：宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，維護居民的合法權益，教育居民履行依法應盡的義務，愛護公共財產，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動；辦理本居住地區居民的公共事務和公益事業；調解民間糾紛；協助維護社會治安；協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等工作；向人民政府或者它的派出機關反映居民的意見、要求和提出建議。該法同時指出，居民委員會應當開展便民利民的社區服務活動，可以興辦有關的服務事業。和2010年的中辦第27號文件，都在強調居委會的社會組織身份。尤其是2010年8月26日，中辦、國辦聯合印發的《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》，首次從組織者、推動者和實踐者的角度肯定了社區居委會在居民自治中的重要地位，重新明確了社區居委會是居民自我管理、自我教育和自我服務的基層群眾自治性組織。但是在實際運行中，社區仍然“以民間身份做官方的事，以社會化方法實現國家目標，緩沖政府與民間的沖突”。(5)陳偉東、吳恒同：《論城市社區治理的專業化道路》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2015年第5期。當城市社區面臨行政化的困境時，“去行政化”就成為一種邏輯主張。一些學者從行政力量干預過度和社會力量發育不足的視角出發，主張“去行政化”以實現社區自治。國家雖然在政策層面明確社區自治，在實踐中卻始終通過自上而下的科層制向社區居委會分派各種行政任務，這背離了社區民主自治的本質，使社區居委會再次行政化或者被動行政化。一方面，國家負責社區居委會的正常運行及其成員的工資待遇、福利津貼，并保證服務場所和基本設施等資源。作為街道辦事處管轄的機構，社區居委會的工作職責、人事考核等都由街道負責，是國家在城市最基層的代理人。應該說，行政角色依然是當前社區行動的“本色”。(6)向德平：《社區組織行政化:表現、原因及對策分析》，《學海》2006年第3期。如果社區擺脫了行政化的身份，那么，它就會缺少相對穩定的人財物資源，難以完成其治理任務。另一方面，社區居委會又是自治性的群眾組織，社會角色應是它的“原色”。(7)閔學勤：《社區自治主體的二元區隔及其演化》，《社會學研究》2009年第1期。雖然居委會的行政色彩一直較為濃厚，但是，這并不意味著其居民自治角色的消解。此外，有學者認為，在現實治理中，社區公共事務的處理可以理解為街道辦事處和居委會的“共謀”或“共治”。因此，“共謀角色”是當前居委會行動的“特色”。(8)周雪光：《基層政府間的“共謀現象”：一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》2008年第6期；李正東：《城市社區沖突：強弱支配與行動困境——以上海P區M風波事件為例》，《社會主義研究》2012年第6期。

2015年7月，中共中央組織部和民政部聯合下發《關于進一步開展社區減負工作的通知》，城市社區的“去行政化”再次成為學術研究的熱點。不過，一些研究者不再簡單地僅從法律定位角度主張城市社區“去行政化”，而是依據社區治理實踐及出現的問題，從社區功能和作用發揮的角度，對“去行政化”提出了質疑。有學者認為目前的“去行政化”主張，并沒有區分“冗余行政”與基礎行政以及行政與自治的關系。(9)張雪霖、王德福：《社區居委會去行政化改革的悖論及其原因探析》，《北京行政學院學報》2016年第1期。也有學者認為，若只是降低社區的行政性份額，但不改變導致其行政化的內生機理，必然會導致行政化反彈。基于此，現階段社區的部分行政化功能具有一定的合理性。(10)孫柏瑛：《城市社區居委會“去行政化”何以可能？》，《南京社會科學》2016年第7期。有學者基于我國城市社區普遍不堪重負的現實，指出城市社區居委會的出路與定位應該是基層治理主體的功能資源優配，而不該是“去行政化”。(11)劉太剛、劉開君：《居委會“去行政化”：錯誤理論誤導下的“騎士戰風車”——基于需求溢出理論的廣義社會組織論的邏輯》，《北京師范大學學報(社會科學版)》2017年第3期。還有學者通過對基層行政性與自治性關系的考察，指出“行政化”具有能力取向特質，認為行政性與自治性不是此消彼長的對立實體，而是國家體制下基層治理能力的不同面向，它們是互促共生的。(12)苗延義：《能力取向的“行政化”：基層行政性與自治性關系再認識》，《社會主義研究》2020年第1期。

(二)居委會治理功能的聚焦

一般而言，國家治理模式有兩個主要線索：一個是中央權威與地方權力之間的關系，另一個是國家與民眾之間的關系。(13)周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。城市社區居委會恰好是這兩條主線的聯結點，同時體現上述兩種關系。因此，理解城市社區治理就需要把握好“行政”與“自治”的關系。我國的城市社區治理實踐，從未擺脫過行政化的治理結構與治理方式。黨和政府通過授權使得社區居委會更具權威，以促進其在自治方面有更大作為，這對于我國傳統治理習慣難以在短時間內發生轉變的治理現實來說是非常重要的。因此，社區居委會的工作重點不是糾結其角色屬性，而是應聚焦其治理功能的實現。

那些“去行政化”的主張，主要目的是要給居委會減負，但實際情況是居委會難以做到“去行政化”，其應然角色與實然狀態之間存在著理論上的矛盾。可以說，社區居委會的行政性與自治性之間并不是非此即彼或此消彼長的關系，而是表現為治理的不同面向。也就是說，城市社區居委會在推進國家治理現代化中具有雙重治理職責和治理功能，既要行使好國家權力，也要充分維護好居民權利。當行政化給社區帶來的負擔過重的問題凸顯之后，政府便開始有意識地為社區減負。但是，減負并不是“去行政化”，也不是一味追求自治的“純度”，而是如何優化配置行政資源與自治資源。

二、社區居委會政治技術運用的歷時性分析

我國城市社會大致經歷了從單位制、街居制到社區制的發展變化，相應地，城市居民也經歷了從“單位人”到“社會人”的轉變。面對居民的變化，居委會運用的政治技術是各不相同的。在單位制條件下，城市基層社會管理以行政命令為主，主要功能是控制單位成員，單位組織主要運用政治動員技術來管理“單位人”；在街居制條件下，城市基層社會管理的主要功能是控制、整合單位以外的成員，主要運用社會整合技術來管理這些“非單位人”，并配合單位制形成高度統一的社會；在社區制條件下，城市社區主要管理“社會人”，且主要運用民主協商技術進行管理。隨著社會治理重心下移，為了在基層社會打造“共建共治共享”治理格局，城市社區居委會需要運用豐富多樣的政治技術，組織動員多元的治理主體共同參與到社區治理之中。

在這里，需要強調的一點是，通過對居委會社區治理策略的歷時性分析，可以發現，社會成員的狀態是居委會采取不同治理策略的前提。因此，這就為新時代條件下應采取何種政治技術來構建“共建共治共享”治理格局奠定了基礎。

(一)管理“單位人”與以政治動員為主的政治技術

單位制是我國在計劃經濟時期對城市進行資源配置與社會整合的一種制度安排，也是中國共產黨在革命取得成功的基礎上逐步推行的城市社會組織形式。通過政治動員、經濟發展和社會控制功能的發揮，單位制保證了高度集權的政治體制的運作、計劃經濟體制的實施以及對整個社會秩序的控制，在當時成為社會管理最有效的載體。這樣的制度安排，使城市所有社會成員依附“國家-單位(街居)”(在農村則是“人民公社”或“生產大隊”)，形成了單位依賴國家、個人依賴單位，從而有效實現了國家對社會的集中控制與高度整合。越來越多的城市人口通過計劃被納入各種類型的單位之中，從而實現了體現社會主義優越性的充分就業和福利保障，塑造了他們強烈的國家意識、政黨認同和集體觀念。在單位制的基礎上，通過依附不同的單位，單位人在城市生活的空間中形成了不同的單位制社區。單位制社區構成了城市地理空間結構的基本單元，也成為計劃經濟體制下中國城市的基本管理單元。

在單位制下，每個單位都有具體的工作地點或駐地，由政府統一劃撥。同時，政府將中華人民共和國成立前的城鎮私人住房全部收歸國家所有，并無償劃撥給相應的單位。單位出資新建住房(房屋的管理和維修也由政府和單位負責)，然后分配給單位職工及其家屬居住。為了管理便利和生產高效，工作單位和住宅生活區域規劃在一起，職工的生產與生活因此融合在一起。在當時，對單位社區的習慣稱呼是“單位大院”，社區在單位之中, 單位包含社區。國家通過戶籍、人事檔案以及家庭出身成分等制度，將個人嚴格地劃歸包括單位在內的單位社區。

單位社區作為一種組織化的體制，其社會功能與傳統中國社會中的大家族非常類似。單位社區為單位成員提供全面的保障，如同傳統大家族為家族成員提供生產、生活、情感等全面庇護。相應地，單位成員對單位社區的依賴，也如同家族成員對家族的依附。與此同時，單位社區又受到單位制度約束，其根本屬性與過去的鄉土社會有所不同，“具有典型的‘準鄉土性’社區的特點，以空間封閉性、居民同質性與穩定性、鄰里關系的單位內聚、社會網絡的差序格局、社會生活的單位依賴與社區情感的單位情結為特征”。(14)塔娜等：《單位社區雜化過程與城市性的構建》，《人文地理》2012年第3期。單位社會因此成為一個靜態的利益固著點，并被牢牢鎖定。黨和國家必須通過繼承一些革命戰爭年代的政治動員方式，高度統合單位和單位成員，在城市實現對社會資源和社會成員進行控制的目標。在具體運行中，單位不僅通過生產將勞動者組織起來，還通過政治宣傳教育貫徹黨的政策，幫助單位人確立集體觀念和社會主義觀念，引導他們充滿干勁地從事勞動和社會生產。國家對機關事業單位人員的政治宣傳教育，主要依靠的是高度行政化下重復的政治話語和政治工作。在黨政自上而下的領導下，每個單位都具有高度組織化的特征。國家在管理各個類型的單位組織時，主要通過政令暢通的行政層級、黨群組織完全嵌入其中，進行組織化的動員。

(二)管理“非單位人”與以社會整合為主的政治技術

所謂“非單位人”，主要由三類人群構成：一是沒有工作的老人、孩子和無法安置的職工家屬；二是無工作能力的人或喪失工作能力需要民政救濟、社會優撫的人員；三是單位不能或不愿意接受的人群，包括社會閑散人員、勞改勞教釋放人員以及階級斗爭的對象等。

進入黨政機關和企事業單位的人，由單位制進行管理。單位之外還有“非單位人”，只有把這些“非單位人”也組織整合起來，才能實現對全體成員的控制，從而實現穩定社會和鞏固政權的目的，街居制由此形成。街居制是街道辦事處和居民委員會結合的社會管理體制，一直到20世紀80年代，城市基層社會的管理都是通過街居制來完成的。作為城市社會控制體系的補充和單位制的附屬，街居制在整合社會各類復雜的非單位人員方面發揮了重要的作用，是國家政權建設的重要組成部分。街居制下的居委會出現了兩個重要變化：一是為了加強黨的領導，每個居委會根據要求都設立了黨支部和黨小組，這樣，在實際運行中，居委會實現了黨、政、社三者的高度合一；二是國家開始給居委會的專職工作人員發放補助。居委會管轄范圍擴大，管理事務增多。當時的街道辦事處，雖然是區政府的派出機構，但是在實際的運行中，其職權和一級行政機關類似。居民代表會議下設若干居民小組，由居民代表會議選舉產生的居委會負責日常事務。無論是管理“單位人”的單位制，還是管理“非單位人”的街居制，二者的行政功能都非常突出。區政府、街道辦事處和居委會之間的互動關系均按照行政命令模式運行。同時，對非單位人的組織化管理，為單位組織的有效運行提供了保障。1954年12月，全國人民代表大會常務委員會通過并公布《城市街道辦事處組織條例》，明確了街道辦事處的性質、任務和基本設置。1956年，“三大改造”完成，我國借助街居制實現了國家權力對城市基層的有效管理，社會主義制度基本建立。1978年之前，街道辦事處的名稱和職能也經歷了多次變動，基層社會管理具有不確定性。黨的十一屆三中全會以后，街居制得以恢復并獲得快速發展。1980年, 全國人民代表大會常務委員會重新公布了《城市街道辦事處條例》和《居民委員會組織條例》。街道辦事處和居委會的機構和職能得以恢復，并進入了一個快速發展的新階段。

街居制管理的是城市基層各類復雜的非單位人員。最初，從政治方面考慮，除了留用各行各業的專業技術人員，干部則需要從上到下更換，新配置的干部只能派到街道一級，這就出現了干部不夠用的情況。政府和社會迫切需要新的積極分子參與建設。從經濟方面考慮，干部隊伍急速擴張，缺少相應的財政支持，更加需要動員和依靠使用成本較低的群眾積極分子。從實際考慮，社區事務通常都是一些熟人之間經常性、反復性的事務，這些事務屬于社會生活中體量大、管理成本高但政治價值低的事務。居民社區有共同體屬性，并不適合進行過于嚴密的組織管理。而且，管理越多越細，政府需要支付的成本也就越高，國家期待通過從群眾中挑選的積極分子來管理群眾。因此，街居制在實施中，主要通過兩個方面的整合來實現對居民和非單位人員最大限度的管理：一是通過吸納社會成員，培養居民積極分子；二是通過公共空間的功能整合，提供原有社團的功能，滿足居民的生活需求。

(三)管理“社會人”與以民主協商為主的政治技術

社會主義市場經濟體制取代計劃經濟體制后，體制內的單位不再具有強大的保障能力和吸引力，單位失去了賴以生存的基礎，其功能逐漸弱化。隨著經濟體制改革和社會結構轉型，街道辦事處承擔了原來單位外移的職能，工作對象從非單位人擴展到轄區內所有的居民和單位，工作內容大量增加。社會管理的任務也落到了街道辦事處身上，但是，由于沒有明確的職權，街道辦事處的工作能力十分有限。1984年，國有企業開始轉制，國企職工的“鐵飯碗”被打破，“下崗潮”出現，加之市場經濟的發展，城市涌入大量的外來務工人員，街道辦事處不堪重負。1986年，民政部將“社區”概念引入城市管理，中國社區建設開始變革，隨著1987年社區服務的提出、2000年社區建設的展開和推進，社區制開始替代單位制和傳統的街居制，成為我國城市基層社會的管理體制。 但社區并不是單位的替代物, 也不是傳統居委會的重現。“一個體制的基本連接原則的消失并不一定意味著體制運行過程中發展起來的所有經濟和社會結構、傳統、觀念、行為方式和策略也隨之消失。”(15)田毅鵬、王麗麗：《單位的“隱形在場”與基層社會治理——以“后單位社會”為背景》，《中國特色社會主義研究》2017年第2期。在城市由中心向外擴展的過程中，城市化既包括單位制解體后內部空間調整帶來的城市化，也包括外部人口集聚膨脹帶來的城市化。單位辦社會的功能在逐步消失，單位制社區也隨之發生改變，街居制也因基層社會的巨大變化而在管理上陷入困境。因此，城市社區迫切需要一種新的社會管理體制來承擔起重新整合社會的功能。社區制的出現成為必然，它改變了城市基層社會過去的管理理念和方法。城市開始擺脫計劃體制的束縛，開啟了城市化和城市生活的改革。在單位制與單位制社區加速解體的同時，社會流動、社會分化等新的城市問題開始出現，社會管理變得復雜多元，社會矛盾凸顯，政府壓力增加，這些都不斷推動著政治技術的變遷。

社區制的一個核心內容是自治。城市社區自治是指“不需要外部力量的強制性干預，社區各種利益相關者習慣于通過民主協調來合作處理社區公共事務，并使社區進入自我教育、自我管理、自我服務、自我約束秩序的過程”。(16)陳偉東：《社區自治——自組織網絡與制度設置》，中國社會科學出版社2004年版，第140-141頁。社區制下，個人從單位制時代對社區的生存性依賴轉變為與社區的功能性關聯。城市社區作為他們的居住空間，并沒有共同的價值關聯或利益聯結，因此他們沒有主動承擔或參與社區事務的意愿，本質上缺乏自組織的動力。“國家-單位-個人”的城市空間結構隨著單位制的解體而解構，“國家-社會-個人”的生活空間結構正在形成。與此同時，計劃經濟體制模式慣性所引發的國家治理路徑依賴在短期內仍難以改變。因此，社區治理仍然呈現黨政主導的格局，而不是社區居民的自覺行為。但是，這場由黨政主導的治理變遷，通過以民主協商為主的政治技術，成功地將社區居民推上了自治之路。

可以看到，社區制實施以來的治理要素發生了諸多變化。其中，最為重要的一個變化就是治理主體從一元變為了多元，協商與多元治理主體的需求和基層公共事務的處理緊密相連。對于社區而言，居委會要通過居民代表大會、黨代會、社區民主議事會等民主參與機制，讓全部治理主體最大限度地參與到社區建設中來。

(四)打造“共建共治共享”治理格局與多樣化政治技術的運用

在新的治理環境和時代背景下，現代城市的社區治理既需要政治主體的頂層設計，又需要多元主體的積極參與，既需要多元治理模式適應不同社區發展現實，又需要政治主體在治理過程中通過適宜的政治技術，最大限度消除各治理主體之間的矛盾，解決治理博弈帶來的治理失序問題，化解社會分化產生的不良后果，進而保證社會變遷的方向，維護社會的穩定與和諧。黨的十九大報告明確指出，要打造“共建共治共享”的社會治理格局。城市社區是城市社會的縮影，國家權力下沉到社區，社區就成為國家權力的落腳點。異質多元的社區空間結構呈現出“權力結構碎片化”。(17)李強、葛天任：《社區的碎片化——Y市社區建設與城市社會治理的實證研究》，《學術界》2013年第12期。因此，從國家一元控制到強調多元主體參與治理過程，社區權力得以重新建構。社區的建構是出于將單位制解體后模糊的城市空間改造為標準化與清晰化的國家治理空間的需要，而不是為了建構一個獨立于國家的公共領域。(18)楊敏：《公民參與、群眾參與與社區參與》，《社會》2005年第5期。城市社區治理由基層政府(街道辦事處或鎮)、社區居委會、駐區單位、物業企業、社區組織、社區居民等多元主體進行互動。多元主體充分利用自身的特點和優勢參與社區自治共治，并在參與的過程中不斷提升治理水平。

首先，黨領導下的多元主體自治共治。黨和政府的權力下沉到社區，主要通過兩個途徑來重建權威：一是擴大黨組織在街區的網絡，二是通過提供各類服務建立良好形象。社區黨組織作為領導核心，統領其他的治理主體，整合社區資源。業主委員會、物業公司、社區居民代表大會、社區議事會、社區自組織等分散的自治力量通過社區黨組織的統領成長起來，形成合力，通過協商、協作等互動方式發揮各自的力量。

其次，社區三大力量共同支撐治理結構。黨和政府代表國家力量，物業代表市場力量，社區組織和駐區單位等代表社會力量。國家權力作為空間變遷機制的主導力量，與市場力量、社會力量形成合力進行治理，同時，還要促進市場力量和社會力量在社區層面的生長。在三大力量支撐的實踐中，逐步形成由多個主體介入和參與的社區自治共治格局。在這個格局中，不僅強調居民積極參與社區治理，還要求社區制定的各項政策與居民的需求相適應。從新時期的“以人為本”到新時代的“以人民為中心”，現代城市社區治理及其政治技術的選擇和運用，緊緊圍繞著改善民生和滿足居民的美好生活需要展開。居民美好生活的需要是日益增長的，這就意味著城市社區治理沒有固定的模式，社區治理需要多樣的政治技術的運用。

因此，居委會需要掌握多樣的政治技術，根據不同社區的特性及具體的治理問題，因地制宜，對癥用技，依靠政治技術的合理選擇及其有效運用來持續提升城市社區治理能力，從而在實現基層社區治理現代化的基礎上，穩步推進國家治理體系和治理能力現代化。

三、社區居委會調處多元主體參與社區治理的策略

在當下的治理場域中，居委會作為社區治理積極的行動者和負主要責任的治理主體，解決其行政和自治角色沖突的關鍵依然在于其治理功能的實現，而這有賴于適宜的政治技術的運用。同時，面對多元的治理力量，居委會更需要掌握運用多樣的政治技術，根據具體的治理問題，對癥用技，持續提升治理能力，從而實現治理目標。

(一)壓力紓解

居委會為了維護和擴展本社區的利益，會在越來越多的行政壓力中進行解壓和釋壓，而不是簡單的“街(鎮)施壓、社區執行”。對于居委會而言，行政身份中的政治性執行博弈空間最小。然而，街(鎮)與社區要對壓力形成共識或認同，顯然不可能僅靠剛性政治設定的命令-服從模式或上傳下達的行政慣性，而是需要一個在壓力中作出回應的過程。又由于社區自身利益和特殊治理情況，居委會在壓力回應中不可能是忠實的順從者，而是會對上級的工作進行區分，通過精心設計的壓力回應，一邊緩解壓力的緊張程度，一邊尋求解決辦法，努力做好能夠穿起“千條線”的“一根針”。

1.軟化剛性壓力

剛性壓力存在軟化的空間，這是由其特性決定的。剛性壓力涉及原則性和根本性的問題，目標明確且能夠對社區執行過程進行有效的監督，對完成效果進行清晰的評價。因此，街(鎮)一般不會改變政策，居委會則必須要完成這些壓力任務。然而，這并不意味著居委會就完全處于被動執行和缺乏自主性的境地。當遇到那些自身無法完成或較難完成的任務，或者當上級的任務與部分居民利益發生沖突而遭到他們抵制時，居委會就必須通過軟化剛性壓力的辦法，確保能夠在雙向責任和自身能力范圍內完成工作任務。那些采取“共謀”、應付、變通等方式進行的回應，實質上是居委會在面臨被“揭穿”風險下的非正常之舉和負面應對，不利于問題的真正解決。

面對剛性壓力，居委會的具體軟化辦法包括：首先，面對街(鎮)一級直接施加的壓力，根據實際情況，預計壓力太大無法承擔時，社區居委會應通過電話或者書面申請形式告知上級，或是在街(鎮)制定更加細化的政策項目并計劃推進前進行意見反饋。同時，針對完成任務所需的各項條件，居委會負責人提出其中要求降低的標準或要求上級給予的具體幫助，采取迂回式的利益表達方式，以求調整任務或爭取對社區完成任務有利的條件。街(鎮)通常也能夠理解社區的兩難角色，通過一些優惠的政策條件換取社區的壓力認同與不折不扣的執行。其次，上級政府的權力優勢只有內化為居委會自愿的服從回應，才能真正實現其目標。一些壓力是街(鎮)的上級傳導下來的，當這些間接壓力層層堆積時，社區則可以和街(鎮)一起向街(鎮)的上級反映。街(鎮)掌握著社區負責人的職業晉升前途，但這并不意味著上下級之間就是簡單的發號施令者與執行者的關系，或是控制與服從的關系。他們之間可以說是委托人和代理人的關系，或是兩個利益主體之間基于理性選擇的互動關系。如果街(鎮)不能體察社區的難處或拒絕向上級反映情況，社區則可以向街(鎮)的上級進行制度性的表達。只要能夠獲取上級對任務的一點調整，社區的壓力就能隨之減少一些。此外，居委會緊跟上級壓力指標的調整而作出應對時，如果能夠得到社區內部治理主體的同意，并與其達成壓力共識，那么，治理壓力還能通過自下而上的努力得以緩解；如果遭到其他治理主體，尤其是社區居民的反對，那么，治理壓力就會成倍增長，難以完成。這時候，居委會負責人可以將其與居民的談判或討價還價的過程報給上級，讓上級了解到真實的民意，從而促使上級進行壓力轉向或將壓力降到最低點。

2.調適程序性壓力

對于剛性壓力之外的任務，居委會則會根據壓力類型及輕重緩急，不同程度地執行。因此，在上級壓力輸入與社區壓力回應之間，存在著一個可以調適的利益表達機制。調適程序性壓力，即在程序性壓力輸入中，居委會進行內部的壓力分解、壓力重塑、壓力傳導和壓力輸出，體現社區的自治理。這些壓力經過調適，不僅可使社區呈現外部達標，更可在內部得到居民及其他治理主體的認可與支持，共同實現治理目標。

調適程序性壓力的辦法主要包括：首先，居委會一方面通過規范性達到治理的基本要求，另一方面利用彈性緩解或化解規則帶來的矛盾和沖突，在提高治理效率的同時避免社區工作人員與居民之間的關系疏遠。通過二者的耦合，居委會不錯位、不缺位，進行有情有理的操作，避免壓力帶來的過度治理。其次，對于每個社區都要完成的共性指標，居委會需要壓力自負，而那些上級政府根據社區規劃與定位專門設置的個性指標，居委會就需要努力與街(鎮)、與“條條”“塊塊”形成壓力共同體，進行壓力共擔。居委會還可邀請相關領域專家進行設計規劃、參加評比以及進行廣泛的媒體宣傳、網絡推介等，通過個性指標的完成，展示其工作創新能力，打造社區個性名片，提高其知名度，以獲取更多政策支持。進一步地，居委會需要通過內部的權力結構進行次級壓力傳導。一般社區的權力網絡是：街鎮(黨工委和政府)-居委會，街(鎮)各條塊-居委會、業主委員會、物業、社會組織，社區黨總支-居委會、業主委員會、物業、社區內部組織，社區黨總支-社區黨小組-積極分子-居民，社區黨總支(居委會)-社區干部-“三長”和志愿者-居民，社區黨總支-“紅色物業”-物業公司，居委會-議事組織-居民等。居委會需要在多重權力網絡中形成比較緊密的社區權力結構，在內部以自己為中心，對壓力進行可控可調的層層傳導。此外，居委會需要在可操作與值得操作之間進行權衡。在社區治理中，無論指標數量有多少，實踐中可操作的指標不一定是值得操作的指標，值得操作的指標不一定容易操作。社區要在可操作與值得操作之間進行權衡后作出選擇，選擇那些能為社區和居民帶來好處的指標。對于容易出現問題的公共事務，居委會則以前置的主動解決替代事后的被動承擔，從而降低治理成本和壓力。

在實際的治理中，上級部門始終會通過發文件、派任務、下指標等行政方式將工作分配給社區。與此同時，街(鎮)通過財政投入、人事任免等手段在對社區進行行政控制、安排行政任務的同時，也使得居委會具備了一種行政權威，居委會能夠通過行政權威來推動自治自為。居委會調適程序性壓力的過程，也是一種參與決策的過程。通過這一過程，居委會在實際的治理中分享了街(鎮)部分政策的制定權力。

(二)社會協同

居委會主動協同外部共生的各類治理力量，一邊改造外部治理環境，一邊輸出自己的力量，有意圖地制定協同方案，能夠優化治理生態。居委會把與駐區單位、聯建共建單位之間的關系作為支點，由點及面地進行人情制造，對它們的參與行為和互相支持的行為進行獎勵，讓參與者獲利的同時也對社區治理進行持續的投入。在協同的過程中，駐區單位、聯建共建單位與社區形成利益互構的默契，社區由此聚集豐富的治理資源，有效緩解社區治理壓力。一些公共事務的治理品質由此得到提升，更為重要的是居民的利益不斷增加。社會協同的技術路徑是：社區協同-駐區單位、聯建共建單位參與，社區人情運作-駐區單位、聯建共建單位人情對稱，社區支持-駐區單位、聯建共建單位互惠，社區“共謀”-居委會權力再生產，社區互構-社區利益再生產等。

1.人情制造

居委會與駐區單位、聯建共建單位之間的人情，由于雙方隸屬關系的平行，往往建立在比較刻意或非正式的交往中。居委會需要主動進行人情制造，從而打破這種平行關系，促成交集，繼而在你來我往的回饋中延續人情。對于居委會來說，人情制造的最終目的是為居民謀取更多的社區生活福利。對于這些駐區單位和聯建共建單位來說，它們主要是想通過社區獲取有利于自身發展的資源，尤其是那些營利性的單位，附近的社區居民是它們的業務對象，相關業務的宣傳、開展需要社區居委會為其提供場所及組織便利。

居委會進行人情制造的方式，包括喚醒傳統原生人情、建構現代工具人情、凸顯人情的公共指向和再造儀式人情。喚醒傳統原生人情，就是在治理中喚醒這些單位的治理主體意識。各類治理活動，無論是大型會議、文體活動，還是社區公益活動，居委會均邀請它們參與。通過由少到多的互動和從陌生到熟悉的交往，社區與駐區單位、聯建共建單位建立共生互助的情誼。社區負責人定期走訪轄區內的每個駐區單位和聯建共建單位，當它們需要幫助時，盡力施以援手。建構現代工具人情，指居委會用協議等規則，將傳統人情進行現代轉換，確保其與駐區單位、聯建共建單位的交往。雙方簽訂的協議中，逐條明確的責任和義務對駐區單位、聯建共建單位的履約行為能夠產生一定的約束力，促使其兌現承諾，保障人情的落實。凸顯人情的公共指向，指居委會確保人情運轉的目的是促進社區公益而非個人私利。居委會負責人與駐區單位、聯建共建單位負責人基于私人關系的溝通或者運作行為，雖然受到個體情感偏向的影響，但人情的目標也是指向居民利益的實現。對于駐區單位、聯建共建單位來說，必須依附這種公共人情方能獲得自身的社區身份。再造儀式人情，指居委會與駐區單位、聯建共建單位彼此參與對方的線上線下宣傳推廣活動，并給予彼此充分的活動支持。駐區單位、聯建共建單位的各類社會、商業或娛樂等活動，有了居委會的介入更容易獲得社區居民的認同。對于參與頻繁和支持力度較大的駐區單位、聯建共建單位，居委會對于它們的求助事項可以給予更多政策范圍內的支持和幫助。

居委會通過以上的人情制造，使其與駐區單位、聯建共建單位的關系逐漸穩固。在人情的基礎上自然地產生合作“共謀”。“共謀”包括社區的主動“共謀”與被動“共謀”，實質上是社區權力再生產的過程。主動“共謀”要求居委會作為“共謀”的發起者，以實現社區公共利益為主要目的，聯合或發動駐區單位、聯建共建單位，以黨組織為輻射中心進行正式“共謀”，以黨員為紐帶進行長期“共謀”，從而形成合力，使“共謀”成為應然。被動“共謀”是居委會認可并參與由駐區單位、聯建共建單位發起的“共謀”，但是整體運行由社區主導。當居委會與其在具體事項上的“共謀”意見不一致時，為了避免矛盾和減少成本，居委會就在尊重駐區單位和聯建共建單位、不干涉其工作的前提下，以非正式權力進行正式的團體行動，獲取其認同。

2.利益互構

利益互構是社區與駐區單位、聯建共建單位之間的一種相互支持的互利行動。居委會必須將滿足社區居民的美好生活需要作為利益互構的邏輯起點和推動整個互構過程的動力。居委會與這些單位之間的利益互構與利益實現通常是非貨幣化的。居委會讓渡部分政策允許的權利，獲取駐區單位、聯建共建單位對它們治理行為的認同、對社區治理政策的遵從以及提供相應的資源支持。居委會需要根據駐區單位和聯建共建單位的性質，分析營利性質的單位和非營利性質的單位所具有的不同參與邏輯，在推動它們通過黨組織聯建共建并進行共性參與的同時，通過利益互構的吸引與利益再生產的聯合，促使它們以業務優勢服務居民的個性參與。

居委會進行利益互構時既要注重外在的顯性粘連，又要注重內在的隱性契合。外在的顯性粘連，是要把分散、獨立的駐區單位和聯建共建單位粘連起來，促進形成利益互構的“共同體”，繼而進行良性互動。居委會根據自身意志，在政策允許的范圍內，發出利好信號，將滿足雙方訴求的機會和空間呈現出來，以低成本的社區報償和高信任的社區支持進行顯性粘連。內在的隱性契合指在利益互構的氛圍中，讓駐區單位、聯建共建單位感知到兩種利益：一種是與自我相關的利益，包括環境、信息、效益、社會形象等；另一種是與社區居民相關的利益，即利他的利益。在頻繁的互動與契合中，駐區單位、聯建共建單位對社區的隱性契合形成持續性的依賴，并認為自己的回報和付出是有意義的，從而心甘情愿地繼續參與利益互構。具體情況包括：一是低成本的社區報償，指根據駐區單位、聯建共建單位服務社區的情況，居委會不以金錢等直接可見的物質進行報償，而是凸顯它們的社區身份或社會價值，如讓其停車、發放榮譽證書、贈送社區專屬小禮物等。這些報償成本低廉，卻是有限和稀缺的報償，具有較大的吸引力。二是高信任的社區支持，指居委會通過環境支持和組織支持，給予駐區單位、聯建共建單位在其專業領域較高的尊重和信任，如支持其進行各類專業領域內的講座、培訓等，讓其強烈感知到在社區的存在感和參與治理的成就感，繼而融入整體治理氛圍當中，以更高的社區承諾和社區投入、更多的利益互構回報社區。三是同質利他，指居委會與駐區單位、聯建共建單位在進行利益互構時的交集是利他，即有利于社區居民。對于駐區單位、聯建共建單位來說，有利于居民也可以利己。居委會利用這個交集進行契合，在確認其業務確實有利于居民的時候，可以幫助其宣傳推廣，在業務推行的過程當中，還要根據居民的合理要求或實際困難，及時向其提出建議。四是異質謀公，除了利于社區居民這個同質目標，居委會與駐區單位、聯建共建單位在其他方面是沒有交集的。因此，居委會除了與每個駐區單位、聯建共建單位進行定期的交流外，還需將互相平行獨立的駐區單位、聯建共建單位聚合在一起，讓它們發生交往互動。此外，居委會需要對駐區單位、聯建共建單位提供的各類資源進行統籌和整合后再進行分配，尤其是分配給社區的弱勢群體而不是精英群體，避免不該享受資源的群體擠占資源。因此，無論是契機中的整體聯結，還是危機中的系統抗逆，居委會都能協同駐區單位、聯建共建單位一起完成。當利益互構默契地實現，社區的利益再生產就能夠順利進行。

(三)吸納與動員

居委會將國家權力下沉的行政資源與社區內部的自治要素結合起來，吸納或動員社區內部的居民和社區組織等參與治理。在這個過程中，居委會吸納它們參與而非強制它們參與，尊重多樣化而非標準化，不斷調整方式而非格式化；居民實質性地參與其中而非形式化地參與，全體參與而非精英或少數群體參與。在這樣的整合與空間再造中，居委會一方面運用傳統的說服動員等形式改變政治冷漠，另一方面使居民通過公共利益的表達和社區公共事務的實踐，提升自治能力，推動社區治理現代化。

1.社區整合

城市社區的內部組織和個人存在著利益的分化：一方面，伴隨著基層社會自治的努力和發展，因存在責任、權力和資源重新配置等方面的分化，社區組織的發展呈現良莠不齊的狀態。在它們中間，有的爭名奪利，有的進行封建迷信活動，有的甚至觸犯法律，這些現象產生了負外部性。另一方面，單位社區的消解使個體從單位體制中脫嵌出來并成為原子化的個人，屬于單位人的組織傳統和行為習慣發生轉變，社區內部守望相助的集體情懷和集體認同隨之降低。社會分化是社會整合的動力，(19)郝宇青：《從分化到整合：改革開放40年社會變遷的動力及其轉換》，《江西師范大學學報(哲學社會科學版)》2018年第5期。因此，居委會需要從利益分化中找到共同的價值取向，以進行有效的社區整合。

社區整合包括對人的整合與對組織的整合。首先，居委會對全部居民進行摸底，根據他們的不同屬性和分類，充分考量他們的差異性訴求并進行整體設計，讓不同階層平等聚合，讓弱勢群體、陌生群體等廣泛參與進來，建立社區身份感并形成與之匹配的社區行為，并使他們逐步從碎片化參與到整體化參與、從形式化參與到真實參與本社區治理，其參與意愿與能力也能逐步提高。其次，對社區內部的組織，居委會通過對自身角色及資源的利用，實現社區內部組織再造與外部的形象再造。對那些隨意性較強、行為短期、發展受限的自組織，社區給予資源、場地、運行規則等方面的支持，幫助其長期運行。對那些發展穩定的各類組織，社區通過評選優秀等方式營造競爭氛圍，促進其幫助居委會進行再動員。為了推動自治，或者破除社區組織或居民的能動反制，居委會則通過吸納整合、投入資源、委以職務等行動，建構起“街(鎮)-居委會-社區組織-積極成員-其他社區成員”的垂直結構，以取得居民的信任和認同。此外，居委會需要強勢介入存在紛爭的業主委員會和物業公司，既要求它們進行整體合作，為了居民利益配合社區行動，又動員居民支持它們在社區的各項業務工作，調和化解彼此之間存在的矛盾。

2.空間再造

社區再造是一項綜合工程，是一個社會政治結構和社會文化生活的建構過程，其作用不僅是物質性的，更是社會性的。它需要從社區形象、社區成員、社區流程及社區制度等方面進行總體營造。(20)談志林、張黎黎：《我國臺灣地區社改運動與內地社區再造的制度分析》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》2007年第2期。居委會進行空間再造的目的是為了更好地滿足居民的需求。“既然人的性格是由環境造成的，那就必須使環境成為合乎人性的環境。”(21)《馬克思恩格斯全集》(第2卷)，人民出版社2004年版，第167頁。社區空間不僅要滿足居民日常消費、娛樂、互助等基本需求，還要不斷拓展能夠滿足居民更多、更高層次需求的空間，如情感空間、儀式空間、議事空間等適合本社區的新公共空間。

新的公共空間如何營造，具體來說：一是情感空間的營造。社區居委會通過情感發力，營造既能延續傳統的守望相助的鄰里生活氛圍，又能體現文明高效的現代社區生活。“公事私辦”指社區將上級安排的一些公事轉化為社區干部對居民的私事，把自上而下的政策與指令轉化為社區居民容易接受和理解的話語與表達形式，依靠日常的人際關系和情感“套住”居民，從而推動工作。“私人公用”指社區負責人和社區干部用為家人著想的態度來對待社區公共事務，或利用他們個人的非社區內部的身份和影響力，為社區和社區居民辦事。說“軟”話是指社區干部與居民進行語言互動時避免死板，比較靈活地進行包容性的切換，如在非正式場合中，方言與普通話隨時切換，且在表達時弱化權力身份。施“軟”法指居委會在社區意識得以建構的基礎上，針對社區發展實際狀況，將居民的個體利益與社區整體利益結合起來，制定一系列公約和制度，把涉及公共生活的內容轉化為社區的日常規范，可以適時修改，可以照顧特殊，可以具有一定偏向性。二是儀式空間的營造。現代城市社區的儀式再造，不是對傳統社區儀式的簡單模仿，而是經過提煉并進行本土化的設計，以滿足社區居民真實的儀式需求，吸引他們融入儀式。公共儀式，如會議，需要改變繁文縟節的形式，保留儀式的內核與內涵，形成規范、簡潔和高效的儀式流程。傳統節日儀式，需要創新儀式載體，結合居民日常生活，運用本社區元素制造節日回憶和現代氣氛。社區特定的儀式，如公民宣誓，需要格式化儀式進行的場域，設置儀式應有的靜態元素和動態元素。政治儀式，強調具體而生動。舉行宏大主題的政治儀式，需要從側面，以生動的形式，將“吹吹打打”的形式愛國與說教式愛國轉化為“潤物無聲”的浸潤和體驗。三是議事空間的營造。類似議事會的組織，能促進社區民主自治建設，還能使居民與社區、政府、駐區單位、社區組織及其他居民之間的利益矛盾通過公開、公正、公平的方式得到緩沖和解決，避免直接的紛爭或沖突。以上海市閔行區銀都苑社區為例，其社區議事組織的建立最初是為了討論和解決社區公共問題，尤其是矛盾沖突問題。以問題為標識，以公共事務為討論內容，以問題的解決為目標，是社區“變相”幫助自身解決問題的一種替代性行動策略。在討論和解決問題的過程中，初始目標和發展路徑產生了一些意料之外的后果：一是居民的治理參與能力提高，包括自我表達、關注他人，從社區整體角度考慮問題。二是在公共領域公開討論、公平解決問題，對社區的治理形成一定的壓力，促使社區不斷改進，不僅形成解決問題的辦法，還要對執行進行監督。居委會營造議事空間需要注意三點：一是形成有規則、有制度、有程序、有實施、有監督的討論形式；二是避免形式化和上級黨政部門的干預；三是提供制度和場所支持，組織協調、引導陪伴居民展開討論，達成共識，形成方案，繼而進行執行和監督。

結 語

國家權力下沉到城市社區，并給予城市社區以政策和資源支持，使城市社區在自上而下的行政壓力下，統領著多元的治理主體開展各種形式的自治共治活動，這就自然形成了行政介入和推動自治的治理路徑。但是，社區自治力量尚未達到獨立自主的階段，它還需要來自行政力量的支持。社區的集體組織及個體，對國家力量具有先天的依賴性，這種狀況在短時間內難以改變。也就是說，在我國目前的城市社區治理中，行政恒強和自治偏弱仍然是治理實踐的真實寫照。在治理體系和治理能力現代化的語境下，自治需求與行政調控之間始終存在著張力。

在這樣的治理生態之下，居委會作為多元治理主體中的“元主體”，能夠以社區公共利益為共同目標，運用多樣的政治技術去解決包括自身在內的多元治理主體的參與難題，從而促成個體利益表達、集體利益協調與社區共同利益的實現。在多元的治理主體之間，不存在控制與被控制的關系，它們是平等的共治者與合作者。居委會是多元治理主體中的責任主體，對其他主體的各種活動進行具體安排，推動其與民共治，與街鎮責任共擔、資源共享。社區居民經歷了從總體性社會到多元社會、從強調集體到重視個體的轉變，這些變化又進一步導致了他們的觀念轉變。這種情況誠如吉登斯所說：“傳統的控制愈喪失，依據于地方性與全球性的交互辯證影響的日常生活愈被重構，個體也就愈會被迫在多樣性的選擇中對生活方式的選擇討價還價。”(22)[英]安東尼·吉登斯：《現代性與自我認同》，趙旭東等譯，生活·讀書·新知三聯書店1998年版，第5頁。因此，在社區價值建構的過程中，每個治理主體都會基于自身的價值追求和有限理性而作出選擇。在這一過程中，居委會是共同利益的發現者、粘合者和延伸者，更是共同價值的確認者和提供者。

相對于“看得見”的工具技術，政治技術則因其自身的復雜特性而很難被把握或很容易被混淆，它們的運用也有其特定的邊界，并受到運用主體、運用環境、技術特性和目的導向的約束。其中，大數據技術對政治技術的運用可能產生的異化影響值得注意。(23)胡鍵：《大數據技術條件下的城市治理:數據規訓及其反思》，《華東師范大學學報(哲學社會科學版)》 2019年第5期。重視政治技術的運用，歸根結底是為了人，城市社區治理中政治技術的運用必須時刻以社區居民為中心。鑒于此，社區居委會應當做到：堅持一個原則，即群眾利益無小事；堅持一個宗旨，即實現人民美好生活向往；堅持一條路線，即群眾路線；堅持一個策略，即柔性治理。(24)郝宇青：《基層治理中的風險衍生機理分析》，《國家治理》2020年第27期。這樣才能夠有效化解城市社區治理中的風險，實現城市社區的治理目標。