監察調查中人身強制措施的完善

竺 茗

（寧波大學，浙江 寧波 315000）

監察體制改革后，整合了反腐敗資源力量，形成了集中統一、權威高效的國家監察體系。監察機關以監察調查權替代檢察機關的偵查權以開展反腐敗工作。監察調查權實質上的偵查權屬性要求配置必要的監察強制措施，而《監察法》就監察強制措施的立法設定存在缺失，跟《刑事訴訟法》相比還存在著不足，不僅是作為調查措施的“留置”性質界定不清，適用條件含糊，且亟須補充除留置外的其他人身強制措施，形成一個合理的有“梯度”的人身強制措施體系，這樣才能更好地彌補目前監察調查中的不足。

一、留置措施的完善

（一）留置是監察強制措施而不是調查措施

刑事強制措施是《刑事訴訟法》中的概念，《監察法》并未規定強制措施，而是將留置定性為調查措施，列于訊問、詢問、搜查、凍結等調查措施之間。留置未見于《刑事訴訟法》，并非刑事強制措施①李玉長.聚焦監察法草案之七：留置調查措施不是刑事強制措施［N］.中國紀檢監察報，2018-03-15（3）.。《監察法》與《刑事訴訟法》一樣具有程序法功能②《【特別報道】理解好這7個關鍵點，你就讀懂了監察法》中央紀委監察部網站［EB/OL］.（2018-03-22）［2020-12-01］.http：//www.ccdi.gov.cn/toutiao/201803/t20180321_166937.html.，而《刑事訴訟法》有專章規定了“強制措施”，但《監察法》并沒有。“留置”作為“監察權限”，為十二項監察調查措施之一，但從剝奪人身自由權的強制性角度而言，理論界及實務界均認可其強度實際達到甚至超過刑事強制措施中的“逮捕”，實屬監察調查程序所特有的強制措施。所以，以《刑事訴訟法》為參照范本，有必要在《監察法》中單列“監察強制措施”，以與其他調查手段作區分。

（二）《監察法》應明確規定留置只適用于犯罪調查

目前的留置案件處理中，監察調查與紀律審查常合在一起進行?！侗O察法》對采取留置所需的條件雖采用了列舉式描述，但實際操作性不強，非但“案情重大復雜”沒有可操作標準，另外的要求都只要具備“可能性”即可，甚至還有模糊的兜底條款，條件的不明晰留下了被濫用的隱患。留置畢竟脫胎于1994年起施行的《案件檢查工作條例》第二十八條所規定的“兩規”③黨的十九大報告明確“兩規”措施由留置代替.，其適用的除犯罪外，還包括違反黨紀、職務違法調查。筆者認為，對被調查者采取留置措施，應當改變目前既可在職務違法調查時也可在職務犯罪調查時使用這種現狀。因為留置最長可以羈押六個月，與刑拘、逮捕等刑事強制措施相比，一樣屬于可折抵刑期的強制措施，如果適用于未構成犯罪而只是涉嫌違法的人員，其強度與之不匹配不協調，因此，應明確留置只適用于嚴重刑事犯罪并存在羈押必要性的人員，不適用于只存在行政違法的人員。

（三）《監察法》應明確縮限留置適用對象僅限于國家公職人員

根據《監察法》的規定，留置除了可適用于六類國家公職人員外，還可以適用于行賄犯罪嫌疑人或職務犯罪的共犯。此規定使得留置的適用對象不僅僅是國家公職人員的范圍，而擴大到既非黨員也非國家公職人員的行賄人或與國家公職人員構成共犯結構的其他人員。筆者認為，《監察法》應只能就其監察范圍內的國家公職人員進行管轄，對于非國家公職人員，則應適用《刑事訴訟法》，《監察法》管轄對象不能隨意擴大。以留置取代“兩規”是法治的進步，但因其適用范圍擴大到非國家工作人員，使監察機關的震懾力不僅限于國家公職人員，還涉及非國家公職人員，這不僅僅是《監察法》適用主體的擴大，而且是留置措施適用對象上的擴大。留置因其剝奪人身自由的嚴厲性，極易發生侵權問題。從實際操作來看，現在監察機關辦理了占比不少的行賄人或職務犯罪的共犯等非國家公職人員，將留置只限于公職人員，可防止適用面擴大，避免發生嚴重侵權危險。

（四）應發揮檢察機關作為法律監督機關的作用監督留置全過程

作為監察調查措施的留置，其決定、審批、執行等權限全在監察機關，雖然為規范監督程序，《監察法》專設“對監察機關和監察人員的監督”一章，從審批權限、操作規范等方面嚴格規定了相關的監督工作程序，除了法定的人大監督外，還有軟性的民主、社會、輿論等監督方式，還規定“設立內部專門的監督機構”進行內部自我監督，但卻沒有涉及檢察監督。檢察院的法律監督主要是對訴訟活動的監督，其監督橫跨刑事、民事、行政三大訴訟法，但止步于同樣具有程序法內容的《監察法》①既是組織法又是程序法，《監察法》同時規定了監察機關的組織和程序.《【特別報道】理解好這7個關鍵點，你就讀懂了監察法》［EB/OL］.（2018-03-22）［2020-12-01］.http：//www.ccdi.gov.cn/toutiao/201803/t20180321_166937.html.。行使犯罪調查權的監察機關與行使犯罪公訴權的檢察機關之間是“相互配合，相互制約”的關系，并不是監督關系。這種配合與制約關系主要體現在監察機關負責前期的犯罪調查、證據固定工作，檢察機關負責收案后審查材料、自行補充偵查、提起公訴等后續環節，在整個刑事訴訟過程中，檢察機關負責的只是連接監察調查和法院審判的中間環節，這種分工上的配合關系并非法律監督關系。筆者認為，留置作為監察強制措施中最為嚴厲的措施，應予以最為嚴格的監督措施，應在《監察法》中增加檢察機關的監督權，這既是檢察機關履行法律監督職責的憲法要求，同時可避免造成留置權的濫用。

二、非羈押式候審措施的完善

監察調查職務犯罪案件都須經檢察院審查起訴到法院開庭審理直至判決，都必然涉及審前的保障措施，為了確保訴訟能夠順利進行，刑事訴訟程序中都會涉及候審措施。候審措施包括羈押式的候審措施與非羈式候審措施，而候審措施與調查階段所采用的強制措施之間有著緊密地聯系。依據《刑事訴訟法》偵查的案件，有取保候審、監視居住、逮捕等分別屬非羈押式、半羈押式、強制羈押式候審措施；而依據《監察法》調查的案件，只有留置這種高強制羈押式候審措施，或者不采取任何其他措施，這是《監察法》不完備之處。在違紀調查中有“走讀式談話”這種方式，指被調查人到辦案地點，由辦案人員與談話對象進行談話，當日不過夜，談完話后被談話人可以回家，這種方式雖然人性化，但在涉及犯罪調查時適用的風險非常大，無法保證當事人不會出現串供、銷毀、偽造證據等情形，也無法防止極端的情況下出現自殺自殘等風險，因此一般在監察調查職務犯罪時不會采用?；谵k案現實需要，為了保證調查的順利進行，最終留置適用率居高不下。相當一部分案件在監察調查的后期犯罪事實已查清，被調查人也認罪悔罪，法定刑也不高，針對這一類情況，筆者認為，引入《刑事訴訟法》中的非羈押式候審措施（取保候審）、半羈押式候審措施（監視居?。ν晟坪驅彺胧?，減少留置的適用率有現實必要性，既有利于減少審前羈押，也有利于節約留置帶來的高成本，更重要的是，符合審前羈押屬例外的刑事訴訟趨勢，體現了刑事訴訟程序的人性關懷。

三、監察調查強制到案措施的完善

強制到案措施是指在監察調查過程中將對象控制、帶到辦案場所的措施。因《監察法》沒有像《刑事訴訟法》那樣對強制措施單列，使得監察機關在實踐操作中遭遇不便，尤其因強制到案手段的缺乏，妨礙了沒有留置批準權的基層監察機關的辦案效率。案件調查時常會出現需要把被調查人（或證人）帶至辦案場所的情形，但因缺乏強制手段，只能靠說服被調查人員，使其主觀意愿上選擇主動配合方式，一旦出現拒不配合的情形，因《監察法》并無特別授權，監察機關無權強制對方到案?！缎淌略V訟法》中對此類情況有專門的刑事強制措施拘傳，監察機關并不適用。按《監察法》可適用“詢問”，但落實時并沒有像規定“搜查”時那樣“可以根據工作需要提請公安機關配合”，因此詢問只能由監察機關獨立實施，通過其他途徑實現被調查人到案，但容易導致拖慢辦案節奏甚至有因不能及時到案而引發串供的隱患。筆者建議《監察法》中增加設立強制到案措施如拘傳等條款，以更好地保障監察調查的順利進行。

監察體制改革涉及刑事程序法的銜接及各法律機構的磨合，既要適應留置這一全新調查措施的實施，也應探索監察調查過程中非羈押式候審措施的現實可行性，協調處理好政治機關與司法機關的配合、制約、監督關系，以更好地推進監察調查工作規范性、合理性的進一步完善。