山西省晉城市河長(zhǎng)制實(shí)施現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告

魯平平

（青海民族大學(xué)，青海 西寧 810007）

一、河長(zhǎng)制的基本概況

河長(zhǎng)制，指的是由國(guó)家各級(jí)黨政的負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”這一職務(wù)，來(lái)負(fù)責(zé)進(jìn)行河流水環(huán)境治理。全面推行河長(zhǎng)制，其任務(wù)主要是修復(fù)水生態(tài)、保護(hù)水資源、改善水環(huán)境、防治水污染，構(gòu)建省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)體系，建立協(xié)調(diào)有序、責(zé)任明確、監(jiān)管?chē)?yán)格的河湖水環(huán)境保護(hù)機(jī)制，為維護(hù)河湖水環(huán)境、實(shí)現(xiàn)河湖功能可持續(xù)利用提供有效保障。［1］

二、山西省晉城市河長(zhǎng)制實(shí)施現(xiàn)狀

（一）山西省晉城市水資源概況

晉城市位于山西省東南部，丹河、沁河流域中下游，晉城全市總面積9490平方公里，地理坐標(biāo)為北緯35°11’-36°04’，東經(jīng)111°55’-113°7’。［2］晉城市境內(nèi)河流縱橫，主要為丹河和沁河兩大流域，以及衛(wèi)河支流。其干流流向多由北向南，支流流向多為由西向東。

（二）山西省晉城市河長(zhǎng)制實(shí)施過(guò)程

根據(jù)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》及《山西省全面推行河長(zhǎng)制實(shí)施方案》的要求，晉城市出臺(tái)了《晉城市全面推行河長(zhǎng)制實(shí)施方案》，到2017年底，全面建成了市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)河長(zhǎng)制體系，為維護(hù)河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障。為確保該方案的落實(shí)，還出臺(tái)了《晉城市全面推行河湖警長(zhǎng)制實(shí)施方案》，完成了《沁（丹）河流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)規(guī)劃》。

為使河長(zhǎng)制工作引向深入，晉城市于2019年7月出臺(tái)了《晉城市進(jìn)一步深化河長(zhǎng)制改革工作方案》。方案要求構(gòu)建“河長(zhǎng)+河長(zhǎng)助理+巡河員”的工作模式，各縣（市、區(qū)）政府對(duì)行政區(qū)域內(nèi)每條河流、每個(gè)河段逐一確定專(zhuān)職巡河員及其管轄范圍，進(jìn)一步加強(qiáng)河道管理，強(qiáng)化履職盡責(zé)，打通責(zé)任落實(shí)的“最后一公里”。

（三）山西省晉城市河長(zhǎng)制實(shí)施成效

在推進(jìn)河長(zhǎng)制實(shí)施的過(guò)程中，晉城市市水務(wù)局與晉城市生態(tài)環(huán)境局等相關(guān)機(jī)關(guān)通過(guò)聯(lián)合開(kāi)展一系列治水行動(dòng)，在推進(jìn)水污染防治中取得實(shí)效。具體成果包括以下幾個(gè)方面：

第一，加強(qiáng)了河湖水域沿岸生態(tài)環(huán)境的管理，積極推進(jìn)相關(guān)水域的劃界工作，完成了6條市級(jí)河流、30條縣級(jí)主要河流的劃界編制工作。第二，扎實(shí)開(kāi)展水環(huán)境治理，全面消除城市黑臭水體，成功打造了“水清、岸綠、景美”現(xiàn)代城市水系。第三，有序推進(jìn)人工濕地修復(fù)，加快太行山、沁河、丹河的水土流失情況的綜合治理，讓晉城成功打造了山清水秀的生態(tài)環(huán)境。

三、山西省晉城市河長(zhǎng)制實(shí)施中存在的問(wèn)題

由于受人們環(huán)保意識(shí)和法律意識(shí)不強(qiáng)及重工業(yè)污染等因素影響，晉城市在落實(shí)河長(zhǎng)制方面仍然碰到了一些新問(wèn)題，具體體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）法治建設(shè)存在不足

目前我國(guó)關(guān)于水環(huán)境治理的法律主要包括《環(huán)境保護(hù)法》《水法》和《水污染防治法》。其中許多條文規(guī)定的內(nèi)容比較籠統(tǒng)，在實(shí)踐中缺乏可操作性。晉城市目前也出臺(tái)了許多《實(shí)施方案》和《政策方案》這樣的文件和政策來(lái)對(duì)河長(zhǎng)制的實(shí)施進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)定，但其高度尚需繼續(xù)提升，以求進(jìn)一步追求河長(zhǎng)制施行的規(guī)范性和穩(wěn)定性，保持河長(zhǎng)制的長(zhǎng)期發(fā)展。現(xiàn)如今在法治建設(shè)中存在的一些不完善的地方主要表現(xiàn)在對(duì)執(zhí)法行為的規(guī)范不全面、對(duì)水污染行為的處罰力度較小以及對(duì)于各級(jí)河長(zhǎng)的權(quán)責(zé)劃分的進(jìn)一步明確等方面。

（二）多元主體參與問(wèn)題

河長(zhǎng)制在我國(guó)一些地方獲得了良好的效果的原因是依靠黨政發(fā)揮主要的領(lǐng)導(dǎo)作用，然而在實(shí)踐中缺乏一定的社會(huì)力量來(lái)參與到河流環(huán)境治理當(dāng)中。但是，面對(duì)河流環(huán)境治理中存在的各種各樣的復(fù)雜問(wèn)題，更多的力量參與到河流治理中是現(xiàn)實(shí)所需，僅靠政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

（三）完善的監(jiān)督機(jī)制

筆者通過(guò)對(duì)基層巡河員情況進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)：巡河人員大多數(shù)為本地居民，老齡化情況比較嚴(yán)重，文化水平較低，工資水平也較低；日常任務(wù)為巡河，具體包括針對(duì)河流違法事件進(jìn)行制止，以及通過(guò)巡河App對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行記錄和上報(bào)。目前，巡河人員的整體素質(zhì)偏低，對(duì)水環(huán)境治理相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)及法律知識(shí)掌握程度較差，不利于河流的治理以及河長(zhǎng)制今后的發(fā)展。正是由于有效監(jiān)督之不足，導(dǎo)致基層巡河員在日常巡河的工作中存在敷衍了事的情況，沒(méi)有盡到應(yīng)盡的職責(zé)。另外筆者通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)許多群眾對(duì)河長(zhǎng)制不太了解，部分群眾和企業(yè)仍缺乏水環(huán)境保護(hù)和法律意識(shí)，仍然存在嚴(yán)重影響水環(huán)境質(zhì)量的現(xiàn)象。

（四）科學(xué)的考核機(jī)制

目前河長(zhǎng)制的考核機(jī)制存在有不科學(xué)的地方，比如河長(zhǎng)制考核屬于行政體系內(nèi)部的考核與評(píng)價(jià)，缺乏外部第三方機(jī)構(gòu)來(lái)加以監(jiān)督，因此考核結(jié)果可能不具有公正性。并且在考核時(shí)不考慮每條河流的特殊性和復(fù)雜性，考核按照統(tǒng)一的一套標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致考核結(jié)果在一定程度上科學(xué)性和公平性不足。

四、完善山西省晉城市河長(zhǎng)制的建議

針對(duì)山西省晉城市河長(zhǎng)制實(shí)踐中存在的問(wèn)題，提出以下完善建議。

（一）加強(qiáng)河長(zhǎng)制法制建設(shè)

要加快推進(jìn)政策法律化。由于法律具有滯后性，將政策法律化成了大勢(shì)所趨。面對(duì)河流治理中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，涉及權(quán)力的博弈以及利益的劃分，需要?jiǎng)傂缘姆蓙?lái)加以約束，做到理論指導(dǎo)實(shí)踐。

具體來(lái)講，第一，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建科學(xué)的執(zhí)法管理體系，明確水行政執(zhí)法事項(xiàng)責(zé)任清單，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。第二，加大水事違法行為查處力度，以查案辦案結(jié)案為重點(diǎn)，嚴(yán)格查處水事違法案件，嚴(yán)厲打擊河湖違法犯罪行為，加大處罰力度。第三，要從立法方面對(duì)各級(jí)河長(zhǎng)的權(quán)責(zé)劃分加以明確。河長(zhǎng)制相關(guān)法規(guī)應(yīng)根據(jù)權(quán)、責(zé)對(duì)等原則明確各級(jí)河長(zhǎng)在權(quán)限范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的河湖管理與保護(hù)責(zé)任。

（二）推動(dòng)多元主體參與治理

通過(guò)多主體協(xié)同治理有利于實(shí)現(xiàn)效率最大化，僅依靠政府對(duì)河流進(jìn)行治理是不夠的，因?yàn)檎菀资艿襟w制和利益博弈的影響。［3］河流治理是屬于公共領(lǐng)域的治理，政府各部門(mén)之間應(yīng)當(dāng)分工協(xié)作，共同配合。另外，還需要把群眾、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等主體納入河流治理的主體中。

一方面，可以借鑒我國(guó)其他省市的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)有關(guān)河流治理的文件，來(lái)對(duì)政府各部門(mén)之間的分工加以明確，協(xié)調(diào)好各部門(mén)之間的協(xié)作機(jī)制。另一方面，要鼓勵(lì)群眾、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等主體參與河流環(huán)境治理。這樣可以在一定程度上解決經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，減輕政府治理的負(fù)擔(dān)，還可以通過(guò)政府提供一些激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)群眾及社會(huì)團(tuán)體定期對(duì)河流進(jìn)行巡查，提高河流環(huán)境治理的效率。

（三）建立完善的監(jiān)督機(jī)制

面對(duì)實(shí)踐中河長(zhǎng)制缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制這一問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大河長(zhǎng)制的監(jiān)督主體。河長(zhǎng)制的監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)包含人民、社會(huì)組織以及媒體輿論。

首先，應(yīng)當(dāng)充分利用各種媒體和傳播手段廣泛開(kāi)展宣傳，以此來(lái)增強(qiáng)人民對(duì)河流環(huán)境保護(hù)的責(zé)任意識(shí)。通過(guò)媒體輿論對(duì)河長(zhǎng)制的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，這樣不僅有助于實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)，還可以增強(qiáng)實(shí)踐中河長(zhǎng)制的影響力。其次，還要充分發(fā)揮人民的監(jiān)督作用，拓寬與河長(zhǎng)制有關(guān)的舉報(bào)渠道，并要求相關(guān)機(jī)關(guān)及時(shí)作出反饋和處理。最后，水務(wù)局也應(yīng)著力加大對(duì)水環(huán)境保護(hù)的信息公開(kāi)力度。采取多種多樣的方式宣傳，保障公眾的知情權(quán)，提高公眾參與監(jiān)督的積極性，提高河長(zhǎng)制公眾的參與度。

（四）建立科學(xué)的考核機(jī)制

為了規(guī)范地方各級(jí)河長(zhǎng)辦的監(jiān)督及考核，應(yīng)當(dāng)在河長(zhǎng)制的考核中加入外部第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)，以此來(lái)避免地方保護(hù)主義，促進(jìn)河長(zhǎng)制各項(xiàng)要求的落實(shí)，完善和健全河長(zhǎng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。為了保證時(shí)效性與公平性，應(yīng)當(dāng)設(shè)立“一河一檔”的管理辦法以及差異化的考核辦法。

另外，對(duì)于考核結(jié)果，還要配合有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制。一方面，可以采取情況通報(bào)、提出問(wèn)責(zé)建議等方式追究各級(jí)河長(zhǎng)及相應(yīng)部門(mén)的責(zé)任，運(yùn)用懲戒機(jī)制倒逼河長(zhǎng)履職。另一方面，可以通過(guò)設(shè)立“最美河長(zhǎng)”“河長(zhǎng)制工作先進(jìn)個(gè)人”等獎(jiǎng)項(xiàng)，對(duì)成績(jī)優(yōu)異、盡職盡責(zé)、群眾口碑良好的各級(jí)河長(zhǎng)以及相關(guān)人員給予表彰和一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，體現(xiàn)人文關(guān)懷，形成“爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)”的良好氛圍。

五、結(jié)語(yǔ)

河長(zhǎng)制是我國(guó)首創(chuàng)的具有中國(guó)特色的河流治理制度，雖然河長(zhǎng)制在我國(guó)施行了十余年，對(duì)河流治理及環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了巨大作用，但是其中存在的問(wèn)題也不可忽視，需要不斷加以改進(jìn)。山西省晉城市河長(zhǎng)制的實(shí)施收到了很好的效果，但是未來(lái)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進(jìn)河長(zhǎng)制的各項(xiàng)工作的完善。今后，尚需全面提高依法治水的能力和水平，促進(jìn)區(qū)域及部門(mén)之間的協(xié)調(diào)合作，激發(fā)全社會(huì)共同參與保護(hù)水環(huán)境的意識(shí)，完善考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，以河長(zhǎng)制促進(jìn)“河長(zhǎng)治”。