“租售同權(quán)”的立法現(xiàn)狀及發(fā)展建議

湯俊杰

（廣東銀德律師事務(wù)所，廣東 廣州 511400）

一、試點(diǎn)城市落實(shí)“租售同權(quán)”的立法現(xiàn)狀

（一）試點(diǎn)城市落實(shí)“租售同權(quán)”的立法現(xiàn)狀

我國(guó)已經(jīng)在廣州、深圳等12個(gè)重點(diǎn)城市開(kāi)展房屋租賃試點(diǎn)，各試點(diǎn)城市都在積極出臺(tái)相關(guān)地方性法規(guī)，促進(jìn)房屋租賃市場(chǎng)穩(wěn)步發(fā)展，保障承租人合法權(quán)益。結(jié)合各試點(diǎn)城市制定的房屋租賃管理辦法，研究我國(guó)目前房屋租售同權(quán)的相關(guān)立法情況。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的高速發(fā)展，立法進(jìn)步也是極大改變，越來(lái)越多的立法都強(qiáng)調(diào)保障人權(quán)，在房屋租賃合同中更多的會(huì)賦予承租人享有對(duì)抗權(quán)，即“買(mǎi)賣(mài)不破租賃”就賦予承租人很好的對(duì)抗權(quán)。《深圳房屋租賃管理辦法》和《北京房屋租賃管理辦法》在房屋租賃合同中都對(duì)承租人享有優(yōu)先承租權(quán)、優(yōu)先居住權(quán)有明確立法規(guī)定，不論房屋所有權(quán)人之簽訂租賃合同之后是買(mǎi)賣(mài)、贈(zèng)與、抵押拍賣(mài)等都不能阻止承租人對(duì)房屋享有穩(wěn)定的居住權(quán)，要滿(mǎn)足承租人合法享有在房屋租賃合同期限內(nèi)的權(quán)利。這是通過(guò)賦予承租人享有一定的物權(quán)，從而對(duì)抗合同第三人，保護(hù)承租人依法享有對(duì)承租房屋的支配權(quán)。深圳房屋租賃條例第三十五條規(guī)定，出租人不履行房屋租賃合同，任意解除合同時(shí)，承租人有權(quán)拒絕交付房屋租金。以及成都管理辦法第十條規(guī)定，承租人在出租人同意的情況下依法享有轉(zhuǎn)租權(quán)，而不是嚴(yán)格限定出租人必須嚴(yán)格按照租賃合同履行承租義務(wù)，可以降低承租人因意外情況無(wú)法居住承租房屋卻又要承擔(dān)房屋租金的風(fēng)險(xiǎn)。這些法律法規(guī)都通過(guò)賦予承租人對(duì)房屋享有一定的物權(quán)來(lái)加強(qiáng)對(duì)承租人的保護(hù)［1］。

（二）試點(diǎn)城市落實(shí)“租售同權(quán)”立法存在的問(wèn)題

1.“租售同權(quán)”缺乏專(zhuān)門(mén)性立法

在房屋租售問(wèn)題上，缺少直接立法調(diào)整，沒(méi)有出臺(tái)直接相關(guān)立法，對(duì)于承租人享有的房屋附屬權(quán)利沒(méi)有明確法律規(guī)定。間接立法可操作性弱、相關(guān)法律法規(guī)銜接性差，雖然在合同法中對(duì)房屋租賃合同有所涉及，但也只是基于合同關(guān)系給予合同履行義務(wù)的保護(hù)，承租人只能在房屋合理限度內(nèi)承租，不能超出必要限度。

自廣州、深圳等12個(gè)重點(diǎn)試點(diǎn)城市開(kāi)展以來(lái)，各試點(diǎn)城市都相繼出臺(tái)相關(guān)地方性法規(guī)。但很多規(guī)定并不具體或者規(guī)定得并不全面，有些立法規(guī)定會(huì)出現(xiàn)法律漏洞，這就給承租人一些可乘之機(jī)，造成很多“同區(qū)不同權(quán)”現(xiàn)象，甚至有些立法與實(shí)際社會(huì)問(wèn)題相偏離。實(shí)現(xiàn)房屋租售同權(quán)的立法目的任務(wù)仍需要不斷進(jìn)行立法調(diào)整。再者試點(diǎn)城市出臺(tái)都是地方性法規(guī)，在法律效力上遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上法律行政法規(guī)，在執(zhí)行上面更是難以保障，使得很多試點(diǎn)城市出臺(tái)的地方性法規(guī)不能實(shí)際發(fā)生有效法律效力。

2.房屋的租金和押金立法保障不健全

我國(guó)在房屋租金管制上面沒(méi)有相關(guān)立法保障，這就給了出租人可乘之機(jī)。出租人可以要求承租人在租房的時(shí)候?qū)嵭小把喝兑弧⒀阂桓段濉保谧夥亢贤狡谥笤僖愿鞣N理由不退承租人押金，而承租人主張權(quán)利又困難重重。或者出租人要求承租人最短租期為一年，否則不向出租人租房。更有一些中間商企圖先向所有個(gè)體戶(hù)租房，把所有個(gè)體戶(hù)房屋進(jìn)行簡(jiǎn)單裝修，之后便抬高租金，類(lèi)似以壟斷的方式變相向承租人收取押金。而這些在法律中卻沒(méi)有相關(guān)立法規(guī)定，造成承租人租房難、租房貴。

良好的房屋租金和押金管制需要立法給予保護(hù)，無(wú)法律規(guī)定則無(wú)權(quán)益保障。在解決房屋租售同權(quán)的問(wèn)題上必須要解決房屋的租金和押金問(wèn)題，押金和租金影響著房屋租賃市場(chǎng)的有序健康發(fā)展，合理的定價(jià)需要立法確定，有關(guān)物價(jià)部門(mén)需要合理審批。不能因?yàn)樵谧馐弁瑱?quán)過(guò)程中，增加租房租金和押金，造成承租人嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。避免房屋租賃市場(chǎng)的租金被無(wú)序抬高，影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。

3.承租人的住宅權(quán)法律保障不完善

公民的住宅權(quán)保障是房屋租賃法中的核心，但是租賃合同訂立取決于雙方意思自治，屬于私法調(diào)整范疇。在合同平等的基礎(chǔ)上，出租人就可以不按照房屋租賃管理辦法規(guī)定的要求去履行義務(wù)，例如出租人同樣可以把毛坯房、地下室、車(chē)庫(kù)進(jìn)行簡(jiǎn)單裝修然后出租。出租人會(huì)通過(guò)合同約定的方式將一些出租人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給承租人，畢竟出租人掌握著主動(dòng)權(quán)并且處于優(yōu)勢(shì)地位，這就嚴(yán)重導(dǎo)致承租人的居住環(huán)境得不到保障［2］。

二、面對(duì)“租售同權(quán)”立法問(wèn)題的發(fā)展建議

（一）以憲法為指導(dǎo)制定住房租賃保障專(zhuān)門(mén)性法律

堅(jiān)持憲法總領(lǐng)地位，堅(jiān)持憲法中人權(quán)平等原則。任何人不得擁有超越法律的權(quán)利，這是憲法賦予公民的基本權(quán)利，也是現(xiàn)代社會(huì)人權(quán)平等最為重要的標(biāo)志之一。公民平等權(quán)相對(duì)應(yīng)的義務(wù)人是國(guó)家主體，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)保障公民平等權(quán)的義務(wù)。在房屋租賃市場(chǎng)領(lǐng)域，公民的平等權(quán)是遙不可期的，因?yàn)榉课菟袡?quán)與戶(hù)籍所在地是捆綁在一起的。隨之而來(lái)的是大城市居民戶(hù)籍在公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等方面享有巨大福利。所以想要解決房屋租售同權(quán)政策問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從憲法中的人權(quán)平等入手，堅(jiān)持憲法中保障人權(quán)平等原則。通過(guò)這一原則，制定相適應(yīng)的房屋租賃保護(hù)法律法規(guī)，維護(hù)房屋承租人能夠與承租人一樣享有平等的房屋基本公共服務(wù)權(quán)利。

《憲法》是國(guó)家的母法，應(yīng)當(dāng)從憲法中的公民平等權(quán)來(lái)探討“租售同權(quán)”，為維護(hù)承租人享有平等穩(wěn)定的居住權(quán)提供法律保障。從嚴(yán)格的法律層面上解釋“租售同權(quán)”是不準(zhǔn)確的。基于房屋買(mǎi)賣(mài)合同取得的房屋所有權(quán)與基于房屋租賃合同取得的房屋租賃權(quán)，是作為不同的民事權(quán)利。前者所享有的是物的所有權(quán)，后者享有的是對(duì)物的使用權(quán)。其對(duì)房屋的權(quán)屬在法律意義上存在根本差異。

（二）強(qiáng)化保障住宅租賃立法自治功能

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見(jiàn)》提出了一定程度的“租售同權(quán)”：非本地戶(hù)籍承租人可按照《居住證暫行條例》等有關(guān)規(guī)定申領(lǐng)居住證，享受義務(wù)教育、醫(yī)療等國(guó)家規(guī)定的基本公共服務(wù)。《住房租賃和銷(xiāo)售管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》更明確規(guī)定，承租人可持備案的住房租賃合同依法申領(lǐng)居住證，并享受規(guī)定的基本公共服務(wù)。其實(shí)質(zhì)意義是賦予房屋的所有權(quán)人與承租人在基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)享有相同的住房保障權(quán)利。

從民事權(quán)利義務(wù)分析，房屋承租人享有的承租權(quán)屬于債權(quán)而不是物權(quán)。但是在《合同法》中仍有很多條款是保護(hù)承租人的合法權(quán)益，例如《合同法》第二百二十九條：租賃物在租賃期間發(fā)生所有權(quán)變動(dòng)的，不影響租賃合同的效力；《合同法》第二百三十條：出租人出賣(mài)租賃房屋的，應(yīng)當(dāng)在出賣(mài)之前的合理期限內(nèi)通知承租人，承租人享有以同等條件優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)的權(quán)利；有了法律的明文規(guī)定之后，更應(yīng)當(dāng)發(fā)揮法律的自治功能，作為切實(shí)可行的法律貫徹實(shí)施。當(dāng)承租人權(quán)益受到損害時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)起到保護(hù)和調(diào)節(jié)的作用，成為惠及承租人安全居住的保障性立法［3］。

《住房租賃和銷(xiāo)售管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》第十三條規(guī)定的承租人同等條件下的優(yōu)先承租權(quán)也同樣值得肯定；第十一條規(guī)定了對(duì)租賃期限的限制，鼓勵(lì)出租人與承租人簽訂長(zhǎng)期住房租賃合同，對(duì)三年以上住房租賃合同且實(shí)際履行的，國(guó)家給予相關(guān)政策支持；第十四條規(guī)定出租人不得扣留押金；第十五條禁止出租人擅自進(jìn)入租賃住房；從已有的法律法規(guī)來(lái)看，國(guó)家正在加快立法得以保障租售同權(quán)落實(shí)，法律的制定要充分發(fā)揮立法目的以及立法的自治功能，有效保障承租人的合法權(quán)益。

三、結(jié)論

“租售同權(quán)”能夠保障承租人享有穩(wěn)定的居住權(quán)以及房屋所附有的基本公共服務(wù)。“租售同權(quán)”的本質(zhì)主要應(yīng)在公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)方面實(shí)現(xiàn)同權(quán)。通過(guò)立法，建立健全法制化與規(guī)范化的住房租賃平臺(tái)管理制度，是落實(shí)“租售同權(quán)”政策的有力保障。本文對(duì)于“租售同權(quán)政策”從頂層設(shè)計(jì)到具體實(shí)施有一定的使用價(jià)值。通過(guò)分析對(duì)比房屋承租人與所有權(quán)人各自權(quán)利義務(wù)以及定位房屋所具有的基本公共服務(wù)權(quán)益，總結(jié)出“租售同權(quán)”政策的實(shí)施的可行性。