我國(guó)數(shù)字貨幣監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)及對(duì)策

錢婧文

（上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)，上海 201620）

一、數(shù)字貨幣概念辨析

目前對(duì)于數(shù)字貨幣還沒(méi)有統(tǒng)一的概念。有學(xué)者從功能角度出發(fā)，將其定義為在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)行流通，經(jīng)信息交換來(lái)發(fā)揮如媒介作用、賬本記錄和貯藏等貨幣基本功能的新型貨幣形式（佘茂艷，王元地，2020）；有的學(xué)者從技術(shù)角度出發(fā)，將其定義為通過(guò)區(qū)塊鏈技術(shù)和分布式記賬法進(jìn)行挖掘、創(chuàng)建、發(fā)行和流通的新型電子貨幣，又稱虛擬貨幣、算法貨幣或者密碼貨幣（王勝，2020）；多數(shù)學(xué)者還將虛擬貨幣、電子貨幣和數(shù)字貨幣三者之間進(jìn)行比較，有的認(rèn)為電子貨幣概念覆蓋范圍最廣（馮靜，2019），有的認(rèn)為廣義的虛擬貨幣包含了其他二者（曾芳鈺，2019）。

本文認(rèn)為，電子貨幣和數(shù)字貨幣的不同在于前者依托電子信息技術(shù)，是法定貨幣的電子化形式，后者依托區(qū)塊鏈等加密技術(shù)。而虛擬貨幣和數(shù)字貨幣存在交叉內(nèi)容，兩者法律地位不同，前者不具有法償性和強(qiáng)制性等貨幣屬性。數(shù)字貨幣有廣義和狹義之分，廣義上的數(shù)字貨幣指不論其發(fā)行主體是否具有主權(quán)國(guó)家信用背書(shū)，基于區(qū)塊鏈等加密技術(shù)建立，具有貨幣屬性和基本職能，表現(xiàn)為虛擬數(shù)據(jù)集合的新型貨幣種類。根據(jù)發(fā)行主體是否擁有國(guó)家政府授權(quán)的信用依托分為私有數(shù)字貨幣和法定數(shù)字貨幣，其中法定數(shù)字貨幣即一國(guó)央行發(fā)行的數(shù)字貨幣。

二、國(guó)內(nèi)外發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)BIS于2019年發(fā)布的一項(xiàng)集結(jié)了全球63所央行參與的調(diào)查報(bào)告顯示，越來(lái)越多的央行對(duì)CBDCs進(jìn)行了概念研究，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的許多央行都在嘗試使用分布式賬本技術(shù)復(fù)制批發(fā)支付系統(tǒng)，然而只有少數(shù)央行在未來(lái)十年內(nèi)有發(fā)行CBDC的堅(jiān)定意圖。在研究過(guò)程中，各國(guó)央行相互協(xié)作，就跨境支付和證券結(jié)算安排開(kāi)展相應(yīng)工作，如歐洲央行和日本央行的Stella項(xiàng)目以及加拿大央行（BoC）、新加坡金融管理局（MAS）和英國(guó)央行（BoE）的聯(lián)合項(xiàng)目等[2]。在2019年的G20峰會(huì)上，二十國(guó)集團(tuán)也再一次強(qiáng)調(diào)了國(guó)家間的合作是加密市場(chǎng)發(fā)展的重要舉措。

美國(guó)對(duì)數(shù)字貨幣的規(guī)制仍持謹(jǐn)慎觀望態(tài)度，監(jiān)管模式采聯(lián)邦-州多部門監(jiān)管，在聯(lián)邦層面注重的是對(duì)違法犯罪類活動(dòng)的監(jiān)管，如反洗錢、防恐怖活動(dòng)集資等；在州的層面主要是維護(hù)金融市場(chǎng)秩序和保護(hù)市場(chǎng)投資者利益的監(jiān)管[3]。美國(guó)財(cái)政部指出要求賣方依據(jù)大額現(xiàn)金報(bào)告的要求向部門報(bào)送數(shù)字貨幣使用情況，以防止不法分子達(dá)到洗錢的非法目的。監(jiān)管方式采許可制度，即向提供數(shù)字貨幣服務(wù)的機(jī)構(gòu)頒發(fā)許可證，是目前對(duì)于數(shù)字貨幣的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和企業(yè)如何應(yīng)對(duì)其發(fā)行和交易，仍存在灰色地帶。

瑞典為應(yīng)對(duì)其國(guó)內(nèi)現(xiàn)金使用下降的趨勢(shì)，2017年瑞典央行開(kāi)展了e-krona數(shù)字貨幣的試驗(yàn)平臺(tái)，作為現(xiàn)金及當(dāng)前電子支付的補(bǔ)充，“電子克朗”既可以存放在瑞典銀行的賬戶中（基于賬戶），也可以存儲(chǔ)在本地（基于價(jià)值）；烏拉圭于2017年啟動(dòng)電子比索試點(diǎn)計(jì)劃，試點(diǎn)個(gè)人用戶和企業(yè)用戶電子錢包中最多可持有3萬(wàn)電子比索和20萬(wàn)電子比索[4]。2011年，德國(guó)聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）將比特幣和類似的代幣歸類為以賬戶單位形式作為私人支付手段的金融工具（見(jiàn)《銀行法》（Kreditwesengesetz）），涉及支付代幣的商業(yè)交易歸類為需要授權(quán)的銀行和金融服務(wù)。發(fā)行人被歸類為機(jī)構(gòu)，是《洗錢法》（Geldw?schegesetz）規(guī)定的義務(wù)實(shí)體，其有義務(wù)獲得涉及支付代幣的銀行交易和金融服務(wù)許可。

反觀國(guó)內(nèi)，2016年，由央行召開(kāi)的數(shù)字貨幣研討會(huì)明確了央行發(fā)行數(shù)字貨幣的戰(zhàn)略目標(biāo)，提倡吸收國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)將發(fā)行法定數(shù)字貨幣（DCEP）提上日程，主要替代M0（流通中的現(xiàn)金）。DCEP可實(shí)時(shí)采集貨幣創(chuàng)造、記賬、流動(dòng)等數(shù)據(jù)[5]，區(qū)別于電子支付的賬戶緊耦合，數(shù)字貨幣采賬戶松耦合，故其存在能夠降低交易環(huán)節(jié)對(duì)賬戶的依賴程度，促進(jìn)人民幣國(guó)際化。

在法律法規(guī)層面，隨著數(shù)字貨幣逐漸淪為投機(jī)的對(duì)象，中國(guó)人民銀行等5個(gè)部門于2013年12月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險(xiǎn)的通知》[6]認(rèn)定比特幣為虛擬商品的屬性，不具有與貨幣等同的法律地位，且金融及支付機(jī)構(gòu)不得開(kāi)展與比特幣相關(guān)的業(yè)務(wù)，強(qiáng)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)站須備案登記。2017年9月4日，中國(guó)人民銀行等7個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險(xiǎn)的公告》明確代幣發(fā)行融資是未經(jīng)批準(zhǔn)的非法公開(kāi)融資的行為，相比《通知》更為嚴(yán)苛，不僅沒(méi)有“備案登記”的要求，且違規(guī)平臺(tái)會(huì)面臨吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的風(fēng)險(xiǎn)。2019年11月13日中國(guó)人民銀行發(fā)布《關(guān)于冒用人民銀行名義發(fā)行或推廣法定數(shù)字貨幣情況的公告》指出當(dāng)前我國(guó)還并未發(fā)行法定數(shù)字貨幣（DC/EP）。綜上可以看出我國(guó)對(duì)數(shù)字貨幣的監(jiān)管程度在逐漸強(qiáng)化，且對(duì)待私人數(shù)字貨幣和法定數(shù)字貨幣的態(tài)度截然不同，即一方面全面禁止私人數(shù)字貨幣，另一方面極大鼓勵(lì)法定數(shù)字貨幣問(wèn)世[7]。

在機(jī)構(gòu)設(shè)立方面，我國(guó)自2014年起便成立了數(shù)字貨幣研究團(tuán)隊(duì)，對(duì)法定數(shù)字貨幣的運(yùn)行框架、技術(shù)、法律等問(wèn)題展開(kāi)研究。2017年成立中國(guó)人民銀行數(shù)字貨幣研究所，對(duì)數(shù)字貨幣的發(fā)行、框架等進(jìn)一步深入研究。2018年1月，數(shù)字票據(jù)交易平臺(tái)實(shí)驗(yàn)性生產(chǎn)系統(tǒng)成功運(yùn)行，對(duì)于觀察區(qū)塊鏈技術(shù)的成熟度及其在數(shù)字貨幣領(lǐng)域的可行性提供了寶貴的建議。

有關(guān)技術(shù)支撐方面，雖然2016年國(guó)務(wù)院將區(qū)塊鏈寫(xiě)入“十三五”規(guī)劃、2017年發(fā)布的《中國(guó)區(qū)塊鏈參考架構(gòu)》及2019年1月國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布的《區(qū)塊鏈信息服務(wù)管理規(guī)定》均對(duì)區(qū)塊鏈的發(fā)展給予高度關(guān)注并作出明確要求，但我國(guó)是“鏈幣分離”的典型國(guó)家，對(duì)于我國(guó)數(shù)字貨幣是否采用區(qū)塊鏈技術(shù)，央行行長(zhǎng)易剛在出席新聞發(fā)布會(huì)時(shí)做出了相關(guān)回復(fù)，表明在研發(fā)工作上不預(yù)設(shè)技術(shù)路線，采技術(shù)中立、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的模式，既考慮區(qū)塊鏈技術(shù)，也采納新技術(shù)，鼓勵(lì)市場(chǎng)通過(guò)良性競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)新。

三、我國(guó)數(shù)字貨幣面臨的挑戰(zhàn)

（一）法律定位模糊

我國(guó)雖然自2014年起正式成立相關(guān)研究組開(kāi)始研究數(shù)字貨幣，但主要集中于對(duì)區(qū)塊鏈等技術(shù)的完善和開(kāi)發(fā)，法律制度卻沒(méi)跟上。如在“趙必佳非法獲取計(jì)算機(jī)系統(tǒng)數(shù)據(jù)”一案中，被告通過(guò)木馬病毒遠(yuǎn)程操控被害人的電腦，并將其電腦中的比特幣兌換為現(xiàn)金，提取至被告銀行賬戶中，法院將該行為認(rèn)定為“非法獲取計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)罪”，即將比特幣認(rèn)定為計(jì)算機(jī)信息數(shù)據(jù)；而在“裴國(guó)杰因犯詐騙罪通知書(shū)”中，廣東省高院認(rèn)為比特幣已不是作為其原始物理屬性的數(shù)據(jù)而被認(rèn)可，在法律屬性上應(yīng)認(rèn)定為財(cái)產(chǎn)。可以看出，由于統(tǒng)一法律規(guī)范的缺失，各地各監(jiān)管部門對(duì)數(shù)字貨幣的認(rèn)定以及裁判都存在自由裁量的空間。

（二）權(quán)力和權(quán)利關(guān)系失衡

從《通知》到《公告》，均從對(duì)公民權(quán)利、國(guó)家權(quán)力、社會(huì)安全保護(hù)和社會(huì)穩(wěn)定的角度出發(fā)，不僅缺乏對(duì)數(shù)字貨幣企業(yè)相關(guān)權(quán)利的保障，還對(duì)其規(guī)定了禁止性和限制性義務(wù)[8]，如“各金融機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)不得開(kāi)展與比特幣相關(guān)的義務(wù)”“提供比特幣登記、交易等服務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)站應(yīng)當(dāng)在電信管理機(jī)構(gòu)備案”等。可以看出對(duì)數(shù)字貨幣的監(jiān)管手段對(duì)數(shù)字貨幣相關(guān)企業(yè)造成了“負(fù)面”影響，卻沒(méi)有相應(yīng)跟上激勵(lì)發(fā)展、保障權(quán)利的規(guī)定。雖然央行行長(zhǎng)易剛、支付司副司長(zhǎng)穆長(zhǎng)春等均在會(huì)議發(fā)言中表明鼓勵(lì)市場(chǎng)創(chuàng)新，但僅停留在支撐數(shù)字貨幣發(fā)行流通的技術(shù)層面，對(duì)相關(guān)企業(yè)的保障力度仍然不足。

（三）各國(guó)對(duì)數(shù)字貨幣缺乏統(tǒng)一認(rèn)知

第一，當(dāng)前對(duì)數(shù)字貿(mào)易國(guó)際監(jiān)管模式流于表面，監(jiān)管合作內(nèi)容沒(méi)有深入實(shí)質(zhì)。合作進(jìn)展多止步于規(guī)則起草，監(jiān)管手段不具有專門針對(duì)數(shù)字貨幣的特定性。第二，司法權(quán)行使受限。監(jiān)管涉及數(shù)字貨幣的跨境犯罪活動(dòng)的前提是擁有管轄權(quán)，而相關(guān)交易涉及的金融類法規(guī)多為一國(guó)公法，可能還包括沖突法，而基于互聯(lián)網(wǎng)的特性，當(dāng)事人身份、交易地點(diǎn)等問(wèn)題的不確定性也導(dǎo)致管轄權(quán)確定問(wèn)題雪上加霜。第三，因缺乏合作溝通致使監(jiān)管空白和重復(fù)監(jiān)管。如美國(guó)要求對(duì)涉及數(shù)字貨幣取得的資本收益收稅，日本、澳大利亞等國(guó)家也相繼對(duì)比特幣課稅[9]，但稅負(fù)要求不同，故當(dāng)前重復(fù)征稅和避稅問(wèn)題仍是重點(diǎn)之一。第四，各國(guó)對(duì)數(shù)字貨幣監(jiān)管采取的措施多數(shù)出于國(guó)家安全的考量，要求關(guān)閉交易平臺(tái)、禁止交易，但此舉同時(shí)也遏制了數(shù)字貨幣的創(chuàng)新發(fā)展，使數(shù)字貨幣更多被賦予了投機(jī)的功能。

四、完善我國(guó)數(shù)字貨幣監(jiān)管機(jī)制的建議

（一）構(gòu)建數(shù)字貨幣法律規(guī)制體系

首先，數(shù)字貨幣是什么？雖然在《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險(xiǎn)的通知》中將比特幣定性為一種特殊的虛擬商品，但我國(guó)目前以發(fā)行法定數(shù)字貨幣為目標(biāo)而非比特幣，因此，對(duì)于數(shù)字貨幣的法律地位，政府部門應(yīng)結(jié)合市場(chǎng)情況做出一個(gè)清晰的定位。且現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》第十九條規(guī)定“任何單位和個(gè)人不得印制、發(fā)售代幣票券，以代替人民幣在市場(chǎng)上流通”，即不存在數(shù)字貨幣的生存空間，與現(xiàn)行數(shù)字貨幣發(fā)展進(jìn)度不相符，應(yīng)予以納入。

其次，制定《貨幣法》。現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)人民幣管理?xiàng)l例》僅針對(duì)紙幣和硬幣的設(shè)計(jì)、發(fā)行、流通等進(jìn)行規(guī)制，無(wú)法為數(shù)字貨幣的形成提供法律依據(jù)。《貨幣法》可包含數(shù)字貨幣和實(shí)體貨幣兩部分，同時(shí)對(duì)偽造貨幣、反洗錢等規(guī)定統(tǒng)一做擴(kuò)大處理，即既包含傳統(tǒng)的實(shí)體貨幣，也包含新型的數(shù)字貨幣。如此既可以將數(shù)字貨幣納入現(xiàn)行法律體系，也不會(huì)因立法過(guò)多而顯得冗余。

（二）引入“監(jiān)管沙盒”實(shí)現(xiàn)企業(yè)創(chuàng)新能力和部門監(jiān)管有效性的平衡

“監(jiān)管沙盒”制度最早由英國(guó)政府于2015年提出，是一個(gè)金融科技企業(yè)可以對(duì)其新產(chǎn)品、服務(wù)、營(yíng)銷模式等進(jìn)行測(cè)試，而排除部分即使監(jiān)管約束的安全空間。相當(dāng)于提供一個(gè)合法平臺(tái)給相關(guān)企業(yè)，通過(guò)實(shí)行補(bǔ)貼等措施鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)入監(jiān)管沙盒進(jìn)行創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)，提高企業(yè)創(chuàng)新能力的同時(shí)還可以集中高效監(jiān)管資源，可謂一舉兩得。

但在具體運(yùn)用時(shí)還需注意：第一，即使是可試錯(cuò)的安全平臺(tái)，也同樣要對(duì)相關(guān)企業(yè)的準(zhǔn)入設(shè)置相應(yīng)門檻，保證進(jìn)入“監(jiān)管沙盒”的企業(yè)都是具有優(yōu)質(zhì)技術(shù)且真正能為民生提供金融利益的；第二，對(duì)科技創(chuàng)新企業(yè)的創(chuàng)新進(jìn)展時(shí)事監(jiān)測(cè)，建立評(píng)估反饋體系，從而為企業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)防控、技術(shù)合規(guī)的建議；第三，探索“監(jiān)管沙盒”的退出機(jī)制，包括測(cè)試成功后獲得相應(yīng)許可進(jìn)入市場(chǎng)以及測(cè)試失敗是否可申請(qǐng)延長(zhǎng)或停業(yè)[10]。

（三）優(yōu)化交易過(guò)程提高監(jiān)管效率

首先，審查數(shù)字貨幣交易平臺(tái)資質(zhì)。對(duì)此可以借鑒韓國(guó)和日本等國(guó)的做法，通過(guò)實(shí)行發(fā)放許可證或牌照來(lái)建立嚴(yán)格的交易平臺(tái)準(zhǔn)入機(jī)制。另外還可構(gòu)建交易平臺(tái)的統(tǒng)計(jì)監(jiān)控和評(píng)價(jià)體系，利用用戶-監(jiān)管部門雙重監(jiān)管分散監(jiān)管部門的職能壓力。

其次，類比海關(guān)預(yù)歸類制度建立數(shù)字貿(mào)易大額交易預(yù)報(bào)告制度。數(shù)字貨幣采分布式記賬具有不可撤銷性，在此基礎(chǔ)上建立事前預(yù)報(bào)告制度，即使攔截非法交易失敗，也能第一時(shí)間追蹤到相關(guān)交易主體[11]。

最后，加強(qiáng)個(gè)人信息保障避免數(shù)字賬戶被盜等情形。客觀上，完善對(duì)盜取個(gè)人信息的法律制度保障，找到計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、密碼學(xué)和貨幣理論之間的結(jié)合點(diǎn)，同時(shí)培養(yǎng)相應(yīng)的人才儲(chǔ)備[12]；主觀上，普及涉及技術(shù)的優(yōu)點(diǎn)和弊端，提高用戶對(duì)數(shù)字貨幣全方位的認(rèn)識(shí)性。

（四）加強(qiáng)國(guó)家間合作和協(xié)調(diào)幫助數(shù)字貨幣“走出去”

探索國(guó)際監(jiān)管合作模式。以監(jiān)管各國(guó)數(shù)字貨幣交易的中間平臺(tái)為核心監(jiān)管對(duì)象，將一級(jí)挖礦市場(chǎng)交由各國(guó)自由裁量，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)隔離，即三級(jí)監(jiān)管。該模式對(duì)各國(guó)數(shù)字貨幣的數(shù)據(jù)流通要求較高，如若一國(guó)數(shù)字貨幣政策與他國(guó)出入較大，容易形成“監(jiān)管洼地”[13]，導(dǎo)致全球范圍內(nèi)數(shù)字貨幣交易動(dòng)蕩，因此數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)以及數(shù)據(jù)公開(kāi)性至關(guān)重要。

搭建國(guó)際監(jiān)管合作框架。國(guó)際監(jiān)管合作的形式多種多樣，如可以定期組織國(guó)際論壇，又或是通過(guò)國(guó)際組織牽線搭橋，各國(guó)在國(guó)家層面以條約或協(xié)定的形式明確各自的目標(biāo)和任務(wù)，在國(guó)家內(nèi)部與國(guó)內(nèi)交易平臺(tái)簽訂與國(guó)際條約權(quán)利義務(wù)相適應(yīng)的管理協(xié)議。國(guó)際監(jiān)管合作的內(nèi)容應(yīng)更為具體，如對(duì)應(yīng)數(shù)字貨幣設(shè)立專門的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)具有法律知識(shí)和金融知識(shí)的多元化仲裁人員等。

五、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)數(shù)字貨幣的未來(lái)發(fā)展要從國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩方面入手。一是，國(guó)內(nèi)層面，更新技術(shù)漏洞的同時(shí)要及時(shí)跟上相關(guān)法律法規(guī)，使監(jiān)管有法可依；引入監(jiān)管沙盒，兼顧企業(yè)創(chuàng)新能力和部門監(jiān)管效力；優(yōu)化監(jiān)管流程，嚴(yán)格把控準(zhǔn)入資質(zhì)。二是，國(guó)際層面，與各國(guó)通過(guò)制定協(xié)定條約、參與論壇等多種模式，共同努力協(xié)調(diào)各國(guó)的利益，實(shí)現(xiàn)互利共贏，實(shí)現(xiàn)數(shù)字貨幣國(guó)際化的終極目標(biāo)。