麗江市防返貧監測幫扶機制問題研究

和云潞 李 晉

第一作者：中共麗江市委黨校教研室助教；第二作者：中共麗江市委黨校外訓部主任、講師

2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上指出：“經過全黨全國各族人民共同努力，在迎來中國共產黨成立一百周年的重要時刻，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務，創造了又一個彪炳史冊的人間奇跡!這是中國人民的偉大光榮，是中國共產黨的偉大光榮，是中華民族的偉大光榮!”這段擲地有聲的講話，不僅宣告了脫貧攻堅工作取得了歷史性、決定性勝利，同時也意味著全面實施鄉村振興戰略開啟了新篇章。

一、麗江市脫貧攻堅成效及建立防返貧監測幫扶機制的意義

（一）脫貧攻堅成效

自脫貧攻堅工作開展以來，麗江市深入貫徹習近平總書記關于脫貧攻堅工作的重要指示精神，嚴格落實黨中央和省委關于脫貧攻堅工作的各項決策部署，舉全市之力攻堅克難，按質按量如期完成脫貧攻堅工作，區域性、整體性絕對貧困問題得到歷史性解決，與全國人民一道取得了脫貧攻堅戰的偉大勝利。在全市各族人民群眾萬眾一心、不懈努力下，截至2020年底，麗江市累計脫貧17.91萬貧困人口、年均減貧2.97萬人，貧困發生率從19.20%降至0；全市250個貧困村順利脫貧退出，年均退出50個，12個涉藏鄉鎮全部順利脫貧出列；玉龍、永勝和寧蒗3個貧困縣高質量脫貧摘帽，古城、玉龍、永勝和寧蒗4縣（區）高質量通過國家脫貧攻堅普查，“直過民族”（傈僳族）和人口較少民族（普米族）整族脫貧。

（二）建立防返貧監測幫扶機制的意義

在慶賀全勝、總結成就的同時，我們應當清醒地認識到，當前我國大部分農村地區的脫貧基礎仍待穩固，脫貧成效的持續性仍待檢驗。當前是上承脫貧攻堅取得決定性成就、下啟“十四五”時期鞏固拓展脫貧攻堅成果的關鍵時期。①章文光，吳義熔，宮鈺.建檔立卡貧困戶的返貧風險預測及返貧原因分析——基于2019年25省（區、市）建檔立卡實地監測調研數據[J].改革，2020（12）.習近平總書記強調：“勝非其難也，持之者其難也。”要鞏固脫貧攻堅成果，就“需要防范返貧的風險，保證脫貧的質量，維持脫貧的可持續性”①楊瑚.返貧預警機制研究[D].蘭州：蘭州大學，2019.。對易返貧致貧人口做到早發現、早干預、早幫扶，建立健全防返貧監測幫扶機制，是切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的一項重要工作。因此，深入考察麗江市防返貧監測機制的建立和應用，在總結經驗的同時探索其中存在的問題及原因，進而提出一些可供參考的意見建議，是當前背景下一個具有較強實踐意義的重要課題。

二、麗江市建立防返貧監測幫扶機制的探索

麗江市的農村人口在現行標準下雖然已經實現脫貧，農村面貌得到極大改善，但是由于多方面原因，加之新冠肺炎疫情影響，一些脫貧人口存在返貧風險，一些邊緣人口存在致貧風險，必須把防止返貧擺到更加重要的位置。返貧風險監測作為防止返貧工作的重要環節，“是農民美好生活建構的重要保障，有利于推動鄉村振興戰略順利實施，是國家貧困治理格局布展的應有之義”②胡世文，曹亞雄.脫貧人口返貧風險監測：機制設置、維度聚焦與實現路徑[J].西北農林科技大學學報，2021（01）.。《國務院扶貧開發領導小組關于建立防止返貧監測和幫扶機制的指導意見》明確提出，要“堅持中央統籌、省負總責、市縣抓落實的管理體制，堅持精準扶貧精準脫貧基本方略，把防止返貧作為當前及今后一個時期扶貧工作的重要任務，圍繞‘兩不愁三保障’主要指標，統籌政府、市場和社會資源，建立防止返貧監測和幫扶機制，鞏固脫貧成果，確保高質量全面打贏脫貧攻堅戰”。

國務院副總理胡春華在2021年初督導云南省鞏固拓展脫貧攻堅成果工作時強調：“要加強防止返貧動態監測，對有勞動能力的堅持開發式幫扶方針，及時開展幫扶，對沒有勞動能力的落實好兜底保障措施，確保基本生活不出問題，堅決守住防止規模性返貧底線。”按照這一重要指示精神，麗江市結合目前的脫貧攻堅鞏固拓展實際，堅持事前預防與事后幫扶相結合、開發式幫扶與保障性措施相結合、政府主導與社會參與相結合、外部幫扶與群眾主體相結合的原則，以切實提高貧困群體的生活保障水平和可持續發展能力為目標，及時印發了《麗江市防止返貧監測和幫扶機制實施方案》，重點在兩個方面作出了探索。

（一）建立返貧致貧風險的預警機制

1.建立返貧致貧風險發現機制。以縣級為單位組織開展，由鄉（鎮）工作人員和駐村扶貧工作隊進行入戶調查掌握情況，對照貧困標準，采取農戶申報、鄉（鎮）村回訪、相關行業部門篩查預警、縣鄉（鎮）村逐級審核公示的工作流程，由縣級扶貧部門確定監測對象并錄入國辦系統。聚焦“兩不愁三保障”，結合脫貧成效自檢自查自改工作，嚴格執行“一月一研判”“一月一報送”工作機制，駐村工作隊按月上報返貧致貧問題清單，確保及時篩選和發現致貧風險。

2.建立返貧致貧風險分級預警監測機制。按照行政區劃設立管理網格，以建制村為一級網格，以村小組（或自然村）為二級網格，明確村、組干部為所在網格的管理員，實行紅黃藍預警機制，一旦發生突發事件，及時啟動核查程序，確保風險發生不漏一人。

3.建立返貧致貧風險分類預警監測機制。行業扶貧部門與縣、鄉（鎮）村同步建立脫貧質量預警監測工作臺賬，完善國辦系統數據平臺填報的數據信息。教體、衛健、醫保等部門對教育、醫療等方面存在剛性支出負擔沉重、產生債務且無力化解等返貧致貧風險進行監測；民政、公安、應急等部門對因災或其他突發事件造成家庭生產生活水平急劇下滑（比如火災房屋受損或無房、交通事故造成無勞力、無經濟來源）等返貧致貧風險進行監測。

通過建立返貧致貧風險預警機制，麗江市明確了以縣、鄉（鎮）、村為主體的風險監測預警職責，以網格化動態化的管理方式確保返貧致貧風險得以及時發現。

（二）建立返貧致貧常態化幫扶機制

1.提升就業組織化水平。針對有勞動能力的貧困家庭提供技能培訓，確保有條件的貧困戶通過技能培訓掌握一至二門實用技術。大力開發適合貧困勞動者的公益性崗位、居家就業崗位和輔助性崗位，支持返鄉、下鄉人員創業，加快“扶貧車間”建設，吸納帶動貧困群眾就地就近就業。

2.大力發展特色產業。加快實施“一縣一業”和“一村一品”行動，發展壯大村集體經濟，構建集體經濟發展與紅色等級戶、黃色等級戶、低收入邊緣戶之間的利益聯結機制，使返貧高風險戶也能享受集體經濟發展的紅利。主要聚焦貧困群眾穩定增收問題，全市建檔立卡貧困戶人均純收入從2014年的2276元增加到2020年的12787元。

3.完善綜合施策保險機制。通過政府籌資、社會各界捐款等形式，建立防返貧致貧風險救助金，對返貧致貧戶對標補短。落實產業扶貧保險補貼資金，推進農業保險對建檔立卡貧困戶發展產業、自然災害和價格保險全覆蓋。

4.堅持發展教育擺脫貧困。支持貧困家庭子女接受高層次教育，杜絕貧困代際傳遞現象的發生，實行常態化信息比對，全面落實貧困學生資助政策，防止出現因學返貧、因貧輟學、因貧失學等情況。現已做到“兩后生”應學盡學、應收盡收，初中小學輟學率均控制在國家規定范圍。

5.完善兜底保障動態機制。根據脫貧人口的返貧原因兼顧其他不可控因素，建立社會救助兜底保障聯席會議機制，對低保、特困供養實行動態管理。完善脫貧人口保障兜底機制，做到應保盡保。

通過實施常態化幫扶機制，麗江市脫貧成果的穩定性得到保障，農戶持續增收能力得到提高，邊緣易致貧戶應對自然災害、重大疾病、教育支出、產業就業不穩等因素沖擊的保障得到加強。

總體而言，麗江市在防返貧監測幫扶工作中進一步明確了監測原則、監測對象和分析程序，動態化防返貧致貧的效率與阻斷返貧致貧風險的成效得到明顯提升，但是在實踐探索的具體過程中，現有預警幫扶機制的構建及實際執行層面依然存在一些值得關注的問題。

三、麗江市防返貧監測幫扶機制存在的問題

（一）防返貧預警監測機制成效不及預期

“一月一報送”作為重要的信息報送方式，在風險發現的成效發揮上不及預期。建立返貧致貧風險分級預警監測機制，初衷是在源頭上精準識別返貧致貧風險，以“源頭治理”取代“末端治理”。從數據治理的思維來看，“一月一報送”在整個風險預警的發現和處置流程中處于“源頭”地位，其信息收集篩選功能類似于戰場上的“掃雷探測器”。通過對麗江市駐村工作隊按月上報的返貧致貧問題清單進行統計分析，目前報送的多數問題集中在人居環境等方面，未能反映對農戶自身構成重大致貧返貧風險的問題，存在一定程度的形式主義問題，現有的報送方式不僅加大了風險研判成本，影響風險研判精準度，以此為基礎進行的后續風險處置也存在偏離正確軌道的可能。

（二）防返貧各項幫扶機制還有進一步完善的空間

1.產業持續帶動增收機制不健全。麗江市的貧困人口絕大多數分布在邊遠山區農村，基礎設施和產業基礎較為薄弱，人才資源相對匱乏。受限于地理環境原因，麗江市產業扶貧的項目平均投資較少、規模不大、抗意外災害能力不高，加之產業扶貧的項目又基本以種植、養殖等初級產業為主，項目總體產值及產品附加值較低，長期運營抗風險能力弱。在各類因素的制約下，保障農村貧困人口的收入穩定性存在一定風險，產業扶貧項目的后期管理運營、監管機制不健全的問題逐漸凸顯。

2.就業持續帶動增收機制不完善。在扶貧開發過程中，麗江市通過開展各類務工技能培訓，將大量勞動力安置在農村公益崗、零工崗或“扶貧車間”等就業距離近、技術要求低的崗位上，較大促進了農村貧困人口就業、增加了農村家庭收入。由于受限于農村培訓場地、師資、設備以及技能培訓方式單一，對農民素質提升有限，轉移就業率雖然得到提升，但是新型農業經營主體吸納帶動的貧困群眾就業不多，作用沒有充分發揮。從整體上看，當前農村貧困人口的就業渠道較為單一，新的就業途徑亟待開發。

3.社會力量參與機制有待改進。目前脫貧戶在達到脫貧標準后無法進一步發展并達到可持續發展的一個重要因素便是社會力量帶動發展的能力薄弱。①趙盼.脫貧戶可持續發展存在的問題及對策研究——以A縣為例[D].曲阜：曲阜師范大學，2019.麗江市針對社會力量參與扶貧的激勵優惠政策措施出臺落實不到位，導致各類群團組織、行業協會、非公經濟組織參與力度不夠，國有企業、民營企業沒有發揮好帶動貧困戶增收的優勢。由于政府引導不足，企事業單位開展扶貧活動時更傾向于傳統的助學助醫或是采取直接給錢給物的方式。社會力量幫扶方式還較為單一，參與的潛力尚未得到充分激發。

4.激發內生動力機制較為單一。為了將“輸血式”脫貧轉化為“造血式”脫貧，解決部分貧困人口和少數普通群眾存在的內生動力不足問題，麗江市目前較為普遍的做法是建立“紅黑榜”機制和“自強、誠信、感恩”教育活動機制。現有機制以宣講為主，方式方法較為單一，所能達到的激發群眾內生動力的成效相對有限。

四、進一步優化麗江市防止返貧監測幫扶機制的對策

防止返貧監測和幫扶機制的建立和執行，歸根結底是制度治理思想在脫貧攻堅和鄉村振興工作中的一種重要實踐。對于麗江市在防止返貧監測和幫扶機制中所作的探索而言，如何根據問題進一步優化提升相應機制的效能，首要遵循的就是習近平總書記用制度管權管事管人的重要思想。

（一）突出防止返貧監測和幫扶機制的科學性和有效性

習近平總書記強調：“制度不在多，而在于精，在于務實管用。”②習近平.在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話[N].人民日報，2014-10-09.防止返貧監測和幫扶機制的建立和完善要從實際出發，符合客觀規律，經得住實踐檢驗，確保其長期管用，“成熟而持久”。

就預警監測機制的進一步優化而言，可以在“一月一報送”具體機制上作出一般性問題和存在致貧返貧風險重點問題的等級劃分，或者將一般性問題和重點問題的報送方式進行分離，確保對問題清單的分析更加有的放矢，一般問題常規處置，重點問題重點處置。在優化監測機制的同時，可以構建相應的績效評估機制，根據風險監測全流程中的風險產生時間、問題表述精準性、發現報送及時性、后續處置有效性等其他關鍵指標，對防止返貧監測工作進行量化考核。

在風險出現后的后續幫扶中，要針對現有問題進一步構建完備的防止返貧幫扶機制。

1.完善扶貧產業與農村貧困人口的利益聯結機制，使扶貧產業真正惠及貧困人口。要通過引導發展特色農產業，促進農產品逐步由依靠政府調控出售到全面市場化的轉變，逐步降低農產品銷售對政府調控和企業兜底的依賴性。

2.探索拓寬就業渠道的機制，使貧困人口通過穩定就業持續增收。結合麗江本土豐富文旅資源，大力發展鄉村旅游等民族特色文化產業，培育和發展有民族地區特色的農業產業和旅游景觀，支持農民進行民族文化宣傳培訓，以文化旅游助推就業，提升少數民族地區群眾的就業能力。

3.建立開放的農村治理體系，落實社會力量參與激勵機制。從麗江市已脫貧村的發展實踐和現有條件來看，脫貧退出意味著外部行政化力量的直接幫扶模式將逐步淡化，未來的鄉村振興更加離不開社會力量的深度參與，要吸引社會力量和市場化力量參與帶動，就必須為社會力量和市場化力量提供相應的政治參與渠道和利益保護機制。

4.強化群眾主體意識，適時調整內生動力激發機制。要改變過去以教育宣講為主的內生動力激發方式，將教育感化和利益引導緊密結合，在繼續開展“自強、誠信、感恩”教育活動的同時，常規情況下弱化針對性地直接幫扶，按照共同富裕和梯度賦予利益原則加大間接幫扶力度。

（二）突出防止返貧監測和幫扶機制的執行力

“各項制度定了，就要立說立行、嚴格執行，不能說在嘴上、掛在墻上、寫在紙上，把制度當‘稻草人’擺設。”①習近平.之江新語[M].杭州：浙江人民出版社，2007：71.防止返貧監測和幫扶的各項機制固然需要進一步完善，但當前突出的問題在于一些機制沒有得到有效執行。脫貧攻堅順利通過各項考核驗收之后，一些基層干部在不同程度上出現了歇一歇腳、喘一口氣、松一松勁的麻痹大意思想，這種思想集中體現在個別一線干部對待諸如“一月一報送”的隨意性和自由性上，使得重要的返貧致貧風險報送流于形式。在下一步的工作中，要進一步突出防止返貧監測和幫扶機制的執行力。第一，要維護制度的權威性和嚴肅性，警惕“破窗效應”，防止形式主義、官僚主義；第二，要增強按章辦事的意識；第三，要建立健全監督問責機制，不斷強化扶貧干部隊伍建設，夯實精準扶貧基礎。