行政事業單位內控制度存在的問題及對策

伊位嵐

（三明市三元區衛生計生監督所，福建 三明 365001）

隨著國家對行政事業單位改革的不斷推進，以及部分行政事業單位暴露出來的違規違紀現象的日漸增多，行政事業單位如何有效地履行社會服務職能、提高社會效益、防范財務風險，已經成為社會關注的熱點問題。因此，為了進一步提高行政事業單位的整體管理水平，規范單位經濟活動，化解風險，加強單位廉政建設，2012年11月29日財政部頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，并自2014年1月1日起正式開始施行。從此，行政事業單位內部控制建設步入了正軌。近年來，財政部又相繼制定和印發了有關內部控制的指導性文件，行政事業單位內部控制體系建設正在日臻完善。但是，在行政事業單位內部控制體系建設發展過程中仍然存在一些問題，亟待解決。

一、行政事業單位內控制度相關理論概述

（一）行政事業單位內部控制的內涵

行政事業單位內部控制是指單位為實現控制目標，防范或降低經濟活動的風險，加強對風險的管理控制，而制定和實施的一系列的專門的控制方法、措施和程序。它既是單位內部的一種特殊形式的管理制度，也是一個動態過程。

（二）行政事業單位內部控制的目標

行政事業單位財務內部控制的目標包括五個方面：誠信守法，確保單位的一切經濟活動符合國家法律法規的相關要求；維護國有資產的安全與完整，提高國有資產的使用效率；保證單位財務信息質量真實、可靠；建立反舞弊的長效機制，預防違規違紀行為發生；提高單位整體工作效率和服務效果。

（三）行政事業單位內部控制的重要性

第一，內部控制助力行政事業單位內部治理出成效，是單位深化改革促進發展的堅實基礎。第二，內部控制有利于貫徹中央及各級政府勤儉辦事的一貫方針，推動單位注重預算績效管理，講求績效，提高績效水平。第三，內部控制為財政資金的規范使用，提供有效保障。第四，內部控制是政府會計改革的基石。內部控制促進單位會計核算規范化，有助于政府會計準則制度的貫徹執行，有助于政府財務報告編報，增強了政府財務報告的真實性、準確性、完整性和規范性，是深化政府會計改革的根本保證。第五，內部控制有利于形成良好的工作環境和秩序。完善的內部控制制度會促進單位各職能部門之間的密切聯系，使單位內部各部門之間的業務活動得到很好的協調、溝通，形成良好的工作秩序，確保各項計劃和工作任務完成。

二、行政事業單位內控制度存在的缺陷和不足

（一）內控環境基礎較差

很多單位沒有設置內部控制的專門機構，未指定適當的部門來具體牽頭組織內部控制的建立和實施，認為內部控制是財務部門的事。單位負責人對內部控制建設的總體要求往往是知之甚少、不甚了解，對本單位內部控制建設缺乏主動參與的熱情和積極支持的態度。單位既沒有建立適合本單位實際情況的內部控制工作機制，也沒有形成分工明確、職責權限具體明了的權責清單，致使內控的實施環境較為薄弱。

（二）缺乏有效的風險評估和預警機制

一是部分行政事業單位的負責人和相關工作人員對單位經濟業務活動存在的風險缺少充分認識，對于內部控制建設的風險評估概念模糊，對本單位日常發生的各類經濟業務流程摸不清，對每一個環節、步驟的工作內容和工作程序不夠明確。因此，無法對單位實際存在的風險做出全面、系統、客觀的評估。二是部分單位對可能發生的重大風險或突發事件不僅缺乏清醒的認識，也沒有制定相應的行之有效的應對措施及應急預案。

（三）財務管理基礎薄弱

很多單位的財會部門的工作還僅限于傳統的記賬、算賬、報賬，與業務部門之間沒有建立良好的溝通協調機制，工作出現脫節，財務人員對單位重大建設項目、大額采購項目、專項資金使用的決策、實施過程，均未參與或參與度較低，對項目的具體情況和實施結果不了解，無法及時對該項經濟業務實施必要的財務控制和監督。此外，實行政府集中采購制度以后，行政事業單位固定資產的購置得以規范，但使用管理中仍存在不少問題，重購置輕管理的現象隨處可見。有的單位對購入或建成的固定資產沒有認真組織驗收，實物卡片登記的內容不完整，導致資產質量不符合要求、資產信息失真、資產流失；有的單位沒有指定資產管理員，資產領用、發出沒有審批、登記，資產使用和保管責任沒有落實到人，有的單位沒有建立資產定期盤點制度，造成資產丟失、毀損、固定資產賬實不符。

（四）崗位設置不合理

一些單位在崗位設置和人員配備上不科學，崗位職責、崗位權力劃分不清，存在一個人擔任多個崗位、兩個不相容的職務由同一個人兼職的亂象，如記賬兼保管、出納兼復核、采購兼保管、業務審批兼執行等，由此產生管理上的漏洞。一些規模小、人員少的單位，關鍵崗位長期不輪崗。

三、行政事業單位內控制度存在問題的成因分析

（一）內部成因分析

1．內部控制觀念淡薄

一些單位的管理層和內部相關工作人員內控意識不強，對內部控制建設和實施的重要性和必要性認識不足，對內部控制規范內容缺乏基本了解，不能很好地貫徹執行內部控制制度，這嚴重影響內部控制建設的順利開展和有效實施。例如，對設計好的經濟活動業務流程不按相關規定去執行，隨意省略某些環節；對于“三重一大”沒有實行集體決策或聯簽制度，其直接后果就是產生管理漏洞，留下風險隱患。

2．內部管理制度不完善

多數單位缺乏一整套、完整的適合本單位實際情況的管理制度，這導致相關辦事工作人員無章可循。有的單位雖然制定了一系列管理制度，但并未嚴格執行，對制度的執行及效果又缺乏必要的評價和監督，導致有章不循、違章不究，內部管理制度無法得到有效執行，形同虛設。

3．單位所有相關工作人員業務素質參差不齊

行政事業單位業務活動的開展，內控制度的執行，全都依賴相關工作人員來完成，而相關工作人員特別是財務人員的專業水平和業務能力決定了有關制度的執行效果。基層行政事業單位工作人員崗位不穩定，非財會專業人員未經培訓直接從事財會工作的現象屢見不鮮。由于相關工作人員專業能力有所欠缺，直接導致內部控制功能削弱，作用難以充分發揮。

（二）外部成因分析

財政部門和審計部門是單位內部控制的外部監督機構，但都忽視了開展監督檢查對單位內部控制的建立和有效實施所起的重要促進作用，檢查的覆蓋面、頻率明顯不足，與實際需要相去甚遠。目前，財政部門日常對行政事業單位的監督檢查，一般重點關注財政性資金的使用、管理是否符合國家相關政策法規的要求，對于內部控制的建設及其實施的有效性則缺乏相適應的運行監管力度。審計部門在實施審計項目時，對被審計單位的內部控制建設情況也沒有引起足夠的重視。由于必要的外部監督有所缺失，致使行政事業單位內部控制制度體系建設失去了來自外部的推動力和約束力。

四、行政事業單位內控制度的改進對策

（一）營造良好的內部治理環境

首先，管理層一定要重視內部控制，從思想上認識到它的作用，把內部控制視為單位內部管理的一個重要組成部分，在實際行動上，單位一把手要親自參與單位內部控制的建設，以身作則、帶頭遵守內控制度并給予工作上的大力支持。其次，單位應構建職責明確、責任到位的組織結構、議事規則，明確領導層的職責權限，形成科學有效的職責分工和制衡機制。建立健全內部控制工作相關機制。最后，應當選拔和任用具有職業道德修養、責任心強和專業能力強的人承擔關鍵崗位工作，加強對全體員工進行職業道德教育，并定期進行專業知識培訓，不斷提升專業人員的業務素質。

（二）定期開展風險評估，強化財務預警系統的建設

行政事業單位應當成立風險評估工作小組，最好由領導擔任組長。工作小組成員應該預先接受內部控制相關知識、運用方法的培訓輔導，了解、掌握有關風險評估工作的指導意見、規范和管理制度，以便對內部控制有一個較為全面的認識，自覺形成風險管理觀念。風險評估要覆蓋單位所有的經濟業務和事項。需要對單位各類、各項經濟活動的業務流程進行仔細認真地梳理，在梳理的過程中了解各項業務的流程，對業務的具體目標、內容做出明確的規定。在此基礎上，按照相關的工作機制，合理設置部門和崗位，明確各權責事項的設定依據和責任主體部門，明確崗位的人員分工、崗位職責。對單位經濟活動面臨的風險進行系統的分析，找出可能造成經濟損失的風險控制點，將低效、浪費和舞弊等風險控制在最小的范圍內。

（三）建立健全相關的財務管理制度

完善、嚴密的財務管理制度對于防止單位舞弊的發生、維護國有資產的安全性與完整性、強化財務管理具有十分重要意義。因此，建立健全相關的財務管理制度是內部控制建設非常關鍵的一步。

相關的財務制度涉及六大業務環節：預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、國有資產管理、建設項目管理、合同管理。其中應當重點關注收支業務管理和國有資產管理兩大環節。一方面，收支業務管理。應當結合單位實際情況，建立收支業務內部管理制度。收入業務，通過實施集中歸口管理，明確由財會部門統一管理各項收入，并進行統一的會計核算，嚴禁收入不入賬，杜絕賬外賬；所有非稅收入均應及時足額上繳國庫，不得坐支；建立票據和印章保管制度。支出業務，明確規定各項支出事項的開支范圍和開支標準，并嚴格執行；建立支出審批、審核及支付制度，嚴格按照規定的程序和權限進行審批、審核，辦理支付業務。另一方面，國有資產管理。國有資產管理主要包括貨幣資金和固定資產的管理。應當制定單位固定資產管理辦法、國有資產登記制度和財產清查制度，使各項工作都嚴格按照既定的固定資產管理辦法、相關制度認真執行；要設置專門的機構或者指派專人負責固定資產的管理工作；固定資產入庫、領用、發出均應當辦理相關手續，實物資產使用要指定保管人；應當建立固定資產內部監督制度，重點關注資產使用中修理、修繕的報批手續和費用的控制，把好固定資產內部轉移、對外出租、報廢處理環節關口；對固定資產進行定期清查盤點，清楚掌握固定資產的實有數量，保證賬實相符。

（四）合理設置崗位，建立健全內部控制關鍵崗位責任制

行政事業單位應當依照科學、精簡、高效、制衡的原則合理地設置關鍵崗位。明確每個崗位的人員分工、每個崗位的職責、權限，并根據崗位的需要，安排合適的人選，確保不同崗位之間權責分明、相互制約、相互監督。同時以規范的書面形式明確職責權限授予的具體部門、崗位和人員。這樣可以在一定程度上預防和及時發現業務執行過程中產生的錯誤或舞弊行為。

內部控制關鍵崗位主要包括預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、國有資產管理、建設項目管理、合同管理以及內部監督等經濟活動的關鍵崗位。具體來說，預算業務管理環節，預算編制崗位負責做好基礎數據的準備和相關信息的運用及編制預算報表，預算審核崗位負責對提交的預算建議數的合理性、合規性進行審核，后者是對前者工作的查證核對，二者應當分離；預算審批崗位負責年度預算的指標分解、追加調整，預算執行崗位負責完成批復的預算，安排各項收支，后者是對前者決策的執行，二者應當分離。收支業務管理環節，收款的收費員與記錄收入款項的會計，崗位應當分設；支出的申請與審批，支出的審批與付款，應當由相對獨立的人員來分別執行。政府采購業務管理環節，采購需求提出、采購方式確定與審核崗位應當分離；采購執行與驗收崗位應當分離；采購驗收與登記崗位應當分離。國有資產管理環節，資產財務賬與實物賬必須由不同人員登記；資產保管與清查必須由不同人員完成。建設項目管理環節，概預算編制與審核、項目實施與價款支付、竣工決算與審計這些崗位都應當由相對獨立的部門或人員分別實施。合同管理環節，合同的擬訂與審核應當分離；合同文本訂立與合同章管理應當分離；合同執行與監督也應當分離。對于規模小、人員少的單位，關鍵崗位的設置顯得尤為重要，若確需兼職，應當盡可能安排相容的職務，使不相容崗位形成牽制。若不相容職務確實無法分離，或關鍵崗位由于人員配備不齊，無法實現輪崗的，則應該采取相應的控制手段，如定期抽查工作記錄或接受定期的專項檢查。

五、構建內外部監督網絡

（一）強化單位內部監督

內部監督主要由各單位的內部審計部門或者專職內審人員來完成，內部紀檢監察部門可以作為補充力量，發揮監督作用。管理層應當保證內審部門或內審人員的獨立性，確保他們對本單位內部控制制度的執行情況做出客觀、公正的評價，及時糾正出現的偏差。同時，要建立切實可行的獎懲機制，調動全體員工共同地積極參與到內控建設工作當中。

（二）加大外部監督力度

實施內部控制是財政部門的重點工作之一，對內部控制的監管也是財政部門的重要工作任務。建議財政部門提高對內部控制報告質量的總體要求，針對審查出的問題，提出檢查意見和建議，并堅持要求必須整改，同時跟蹤整改落實情況，以此加快行政事業單位內部控制信息公開的步伐，確保內部控制報告的真實性、完整性和規范性。

審計機關也是內控的監督管理部門，具有權威性和獨立性，應當強化重點監督的職能，著重調查內控制度的建立和實施的有效性，對調查發現的內部控制缺陷，嚴肅處理，限期整改，及時糾正錯誤，完善相關制度、措施和程序。

六、結束語

在我國社會主義現代化建設的新階段，行政事業單位要進一步優化單位內部控制制度，使其不斷發展和完善，充分發揮內部控制制度在單位管理中的作用，推動行政事業單位健康持續地發展。