那一方山水

姚瑤

中國首批國家公園三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山保護面積達23萬平方公里涵蓋中國陸域近30%的國家重點保護野生動植物種類

受訪者供圖

在10月12日召開的聯合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會上，中國宣布正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園。首批國家公園保護面積達23萬平方公里，涵蓋了中國陸域近30%的國家重點保護野生動植物種類，是中國生態安全戰略格局的關鍵區域，對構建以國家公園為主體的自然保護地體系發揮著示范和引領作用。

首批國家公園“優中選優”

相比于存在已久的美國黃石國家公園、新西蘭峽灣國家公園，中國的國家公園才剛剛起步。

2013年，黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制。從2016年開始，由國家發改委牽頭聯合13個部委局辦，對三江源、神農架、武夷山、錢江源、普達措、大熊貓、東北虎豹、祁連山、南山、海南熱帶雨林10處國家公園展開試點，涉及12個省份，總面積超過22萬平方公里，約占中國陸域國土面積的2.3%。

11月4日，國家公園研究院院長唐小平在接受《法人》記者采訪時表示，國家公園體制試點，要求從體制機制方面開展實踐，探索符合中國特色的國家公園體制。具體來說，第一是要突出生態保護，將自然生態系統和自然遺產的保護放在第一位;第二是要統一規范管理，對試點區現有的自然保護地體制機制進行系統整合，實行統一有效的保護和管理，探索跨行政區管理的有效途徑;第三是要明晰資源權屬，對試點區水流、森林、山地、草原、荒地、灘涂等自然資源，統一進行確權登記，并實行統一管理;第四是要創新經營管理機制，在生態保護前提下，開展科學研究可持續發展等服務;第五是要促進社區發展，妥善處理與當地居民生產生活的關系。

2019年，國家林草局委托中國科學院牽頭，聯合十幾家技術部門對國家公園體制試點區進行評估驗收。唐小平表示，根據結果來看，試點區基本完成了體制試點任務，但部分試點區在生態系統的完整性、管理體制、社區發展、矛盾沖突處置方面還存在個別問題或者進展較慢。“所以在今年正式設立國家公園時，優中選優，選出了三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林和武夷山5個試點區，作為第一批國家公園。”唐小平說。

管理模式創新堅持生態保護第一

唐小平介紹，中國的國家公園具有三大理念，“堅持生態保護第一，堅持國家代表性，堅持全民公益性。”唐小平說，第二個和第三個理念是國際上普遍強調的理念，而“生態保護第一”的理念，則是中國重點強調的。隨著中國多年工業化、城鎮化建設，對自然資源的開發逐步加大，整個自然生態系統面臨的壓力也越來越大。提出“堅持生態保護第一”，就是想通過國家公園體制，將極其重要的自然生態系統嚴格保護起來，它不僅是一個理念，更是一個生態保護的戰略措施。

“這也是根據國際150年國家公園的發展經驗總結而出的。”唐小平表示，“以美國為例，早期的國家公園重點強調景區開發及全民共享，對生態環境造成了一定破壞，可持續性也受到了影響。”

除了理念，中國的國家公園在管理模式上也與國外不同。美國實行的是聯邦政府直管模式，歐洲許多國家是地方管理為主的模式，而中國則將這兩者結合起來，少部分由中央政府直接管理，大部分委托省級政府管理，可以充分調動地方政府的積極性。

唐小平認為，中國的國家公園更多強調社區協調，“因為我們國家人口較多，歷史悠久，國家公園會建在有人群社區分布的區域，所以追求人與自然和諧，是中國國家公園未來的目標。人與自然相融合的發展模式，也是中國與外國不同的地方”。

人與自然和諧共生

在第一批正式設立的5個國家公園中，三江源國家公園面積達到19.07萬平方公里（約為美國黃石國家公園的21倍），實現了長江、黃河、瀾滄江源頭的整體保護，是地球第三極青藏高原高寒生態系統大尺度保護的典范。

國家林草局資料顯示，2020年年底，三江源國家公園草原綜合植被覆蓋度較2015年提高4.6個百分點，濕地植被覆蓋度穩定在66%左右，野生動物種群明顯增多，難得一見的雪豹、金錢豹、歐亞水獺頻頻亮相三江源，黃河源頭碧波蕩漾，重現千湖美景。

11月2日，三江源國家公園管理局黨委委員、副局長孫立軍接受記者采訪時表示，上世紀80年代末至本世紀初，受全球氣候變化等多種因素影響，三江源冰川雪山萎縮、濕地湖泊減少、草地植被退化、水源涵養能力銳減、生物多樣性受到威脅，給當地群眾和河流下游省份的發展帶來嚴峻挑戰。“例如，地處黃河源頭的青海省瑪多縣，在上世紀80年代人均收入在全國名列前茅，后來由于過度放牧、濫采金礦，生態環境遭到嚴重破壞，導致當地經濟遇阻，群眾生活水平嚴重下降。”

進入21世紀，三江源地區建立了國家級自然保護區，累計投入220多億元，先后啟動了三江源一期、二期生態保護修復工程，生態涵養功能持續好轉，生態保護和修復取得了實實在在的效果。“比如，藏羚羊從保護之初的不足2萬只上升到了如今7萬只左右。”孫立軍說。

“然而在推進保護的過程中，我們發現，原有的自然保護區生態保護管理體制存在一些問題。”孫立軍介紹，“牧民沒有在生態保護的同時切實享受到生態紅利，保護區各種類型并存、缺乏系統性治理，一些重要的生態系統沒有納入保護區實現完整性保護。”

2016年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《三江源國家公園體制試點方案》，拉開了中國建立國家公園體制試點探索的序幕。

2017年，三江源國家公園建立起了“一戶一崗”生態管護員的惠民政策，財政每年投入3.7億元，為當地17211名牧民發放補助。國家公園優化范圍后，又將有3000多名牧民享受到該政策，生態管護員隊伍超過20000名。

2019年6月，美國第十八任國家公園管理局局長喬納森·賈維斯在參加保爾森基金會組織對三江源國家公園試點區開展全球獨立評估時評價道：“美國的黃石國家公園只是一張漂亮的照片而已，而中國三江源國家公園是有文化的，有文化的國家公園才能代表國家、成為國家公園的象征。讓世代居住在國家公園內的牧民參與國家公園生態管護，這是中國國家公園建設的一大亮點。”

除了三江源國家公園，其他國家公園也在努力創造人與自然的和諧共生。如武夷山國家公園創新生態補償機制，設定生態公益林保護補償、天然商品林停伐補助、林權所有者補償等政策。東北虎豹國家公園開展示范村屯建設，黃牛下山集中養殖、黑木耳提質增效、生態護林員“一戶一崗”、替代生計培訓等一系列民生項目等。

更加強調完整性保護

與自然保護區主要針對生物多樣性保護不同，國家公園更強調山水林田湖草沙的完整性保護和原真性保護。

唐小平表示，同樣是保護物種，國家公園強調對東北虎、亞洲象等有大面積遷徙活動區的物種進行保護，自然保護區的保護主體則是極度珍稀、極度瀕危的物種，物種分布區比較狹窄。“另外，國家公園的管理由國家主導，自然保護區則視情況而定。”唐小平介紹，中國的國家公園當前正處于建設期，但如果中國的自然保護歷程與國際相較，則可以追溯更早。國際自然保護主要分為兩大體系，一是以北美洲、南美洲、非洲為代表的建立國家公園為主的保護體系。另一大體系則是以前蘇聯為代表的以自然保護區為主的保護體系，沒有國家公園。

中國此前采取的是前蘇聯模式，建立自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園等，經過60多年的發展，數量近萬。從國際角度來看，處于平均水平以上。“我國以前很多自然保護區、風景名勝區的功能和價值與美國、加拿大的國家公園相似。現在建立國家公園主要考慮三大因素，第一是將曾經的分類型、分區域保護模式，按照山水林田湖草一體化保護的思路，實行統一管理，打破以往部門割裂的局面。第二是從保護自然生態系統的完整性和原真性角度出發，進行大尺度的生態系統保護。第三是要滿足人民群眾對美好生態環境的需求，強調公益性，為公眾提供了解自然、體驗自然的機會，進行自然教育及生態體驗。”唐小平表示。

堅持全民公益

10月21日，在國務院新聞辦召開的新聞發布會上，國家林草局副局長李春良表示，國家公園不能建成無人區，它不是隔離區，更不是人為設定的禁區。“我們要做的就是處理好保護與發展的關系，營造一個人與自然和諧共生的場景，要做到把生態保護和生態游憩、生態體驗相得益彰。通過國家公園建設，使廣大人民群眾享受到國家最美、最優質的生態產品。”

唐小平表示，堅持全民公益性是國家公園重要的理念之一。“一方面國家公園作為保護地，它的生態功能包括涵養水源、保持水土、防風固沙、提供新鮮淡水空氣等，都是全民共享的。另一方面國家公園為人民群眾提供進入自然、親近自然、認知自然的機會，滿足公眾對優美生態環境的向往。所以今后在一般控制區中，要劃定特殊區域，開展自然教育科普、游戲體驗等活動。”

當然，在國家公園開展旅游活動和大眾旅游有所區別。唐小平表示，今后應采用管理權和經營權分離的模式，對經營性活動采取特許經營。國家公園應根據環境容量，合理確定每年或者每天訪客承載的數量，建立門票預約制度，科學測算整個運營成本，體現公益屬性。“原則上公益性項目甚至可以免費，經營性項目實行特許經營，根據每個項目特點核算成本，嚴格控制經營服務類的價格，能讓更多人進入國家公園，感受自然之美。”

跨省監管需設立協調機制

在設立的第一批國家公園中，東北虎豹、大熊貓、武夷山等國家公園均跨多個省市，它們在管理過程中是否存在差異性？如何實現跨省市管理？唐小平告訴記者，由于尚未出臺國家公園法，所以主要還是按照《建立國家公園體制總體方案》或《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》進行過渡期的制度管理。

在管控方面，國家公園分為核心保護區和一般控制區。核心保護區為重要的生態資源，原則上禁止人為活動，只允許開展管護、科研監測、生態修復等活動。一般控制區的限制相對寬松，主要限制大規模生產型建設活動，原住居民的生產生活，包括種植、養殖、捕撈等行為都是允許的。同時，一般控制區還可進行旅游活動和基礎設施修建，包括進行公路、鐵路等線性基礎設施的修建和維護等。

唐小平希望，今后要在國家公園法中明確具體管控要求，應在中央層面設立協調機制或建立協調機構，對跨省的國家公園實行統一規劃和管護，分省分片進行管理。同時，國家公園的外圍控制區也要明確要求，不應向國家公園區域擴展，尤其是對環境保護及污染防控方面要提出明確要求。

談到國家公園的未來發展戰略規劃時，唐小平表示，按照2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，到2035年，建立起以國家公園為主體的自然保護地體系，自然保護地面積要覆蓋到陸域國土面積的18%以上。“目前正研究國家公園空間布局方案，要明確今后大致建多少國家公園，在何地建設等問題。”

（責編 白馗 美編 劉曉瑩）