國(guó)家反壟斷局來(lái)了

樊瑞

11月18日上午9時(shí)許，國(guó)務(wù)委員、國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)主任王勇為國(guó)家反壟斷局揭牌。國(guó)家反壟斷局與國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局的牌子并列，出現(xiàn)在北京西城區(qū)三里河?xùn)|路8號(hào)的辦公大樓入口處。

國(guó)家反壟斷局正式掛牌標(biāo)志著中國(guó)反壟斷進(jìn)入新階段。

專家表示，國(guó)家反壟斷局的成立，有望進(jìn)一步健全完善反壟斷執(zhí)法的體制機(jī)制，提高反壟斷執(zhí)法的法治化、規(guī)范化水平，提升反壟斷執(zhí)法工作的統(tǒng)一性、權(quán)威性。

為何設(shè)立新機(jī)構(gòu)？

在掛牌儀式上，王勇做了致辭。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局局長(zhǎng)張工，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局副局長(zhǎng)、國(guó)家反壟斷局局長(zhǎng)甘霖也出席了掛牌儀式。

整個(gè)儀式非常簡(jiǎn)短，《財(cái)經(jīng)》記者在現(xiàn)場(chǎng)看到，掛牌儀式后，張工與甘霖等相關(guān)負(fù)責(zé)人在上懸紅綢的新牌子前合影留念。

在掛牌儀式后，甘霖與國(guó)家反壟斷局的其他成員合影。他們是中國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的核心成員。

三天前的11月15日下午，人社部公布國(guó)務(wù)院任免國(guó)家工作人員信息，甘霖被任命為國(guó)家反壟斷局局長(zhǎng)。

甘霖就任國(guó)家反壟斷局局長(zhǎng)后，目前全球三大反壟斷司法轄區(qū)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)掌門(mén)人皆為女性。

其中，歐盟委員會(huì)執(zhí)行副主席是瑪格莉特·韋斯塔格（Margrethe Vestager），她主管競(jìng)爭(zhēng)總司和數(shù)字化。2020年9月，她曾與中國(guó)國(guó)務(wù)院副總理劉鶴共同主持中歐數(shù)字領(lǐng)域高層對(duì)話。2021年6月，32歲的哥倫比亞大學(xué)副教授莉娜·汗（Lina Khan）被任命為美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）主席，她也成為歷史上最年輕的FTC主席。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院副教授韓偉介紹，在2007年反壟斷法頒布前，設(shè)置一個(gè)高級(jí)別、獨(dú)立的反壟斷執(zhí)法部門(mén)，確保其權(quán)威性，一直都是國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)法學(xué)界的討論熱點(diǎn)以及重要共識(shí)，這也是世界主要反壟斷轄區(qū)的普遍性做法。

韓偉表示，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)高級(jí)別與獨(dú)立性需求，根源于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所能發(fā)揮的核心作用，以及與其他政策存在的潛在沖突。當(dāng)國(guó)家面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)，需克服強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)政策與管制措施慣性，反壟斷執(zhí)法在機(jī)制設(shè)計(jì)方面的保障更是尤為重要。

過(guò)去13年間，中國(guó)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了一系列演進(jìn)：2008年反壟斷法實(shí)施后，呈現(xiàn)的是“三駕馬車(chē)”的機(jī)構(gòu)設(shè)置，即商務(wù)部設(shè)置反壟斷局、國(guó)家發(fā)改委設(shè)置價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局、國(guó)家工商行政管理總局設(shè)置反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局，分別承擔(dān)相應(yīng)的反壟斷執(zhí)法職能。2018年機(jī)構(gòu)改革后，三部門(mén)的反壟斷執(zhí)法職能集中到當(dāng)時(shí)新設(shè)立的市場(chǎng)監(jiān)管總局。

“這是繼2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)三合一改革之后的又一重大舉措”，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家組成員、清華大學(xué)法學(xué)院競(jìng)爭(zhēng)法研究中心主任張晨穎表示，國(guó)家反壟斷局的成立，體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法、維護(hù)開(kāi)放公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的決心，“進(jìn)一步健全完善了反壟斷執(zhí)法的體制機(jī)制，提高反壟斷執(zhí)法的法治化、規(guī)范化水平，提升反壟斷執(zhí)法工作的統(tǒng)一性、權(quán)威性”。

張晨穎指出，當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)已進(jìn)入新時(shí)代，立足于新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，為建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系和更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制，促進(jìn)共同富裕，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，強(qiáng)化反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張，維護(hù)自由、公平的經(jīng)濟(jì)秩序是必然舉措。

上海交通大學(xué)特聘教授、國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組成員王先林指出，強(qiáng)化反壟斷需要有體制和資源的保障。目前中國(guó)反壟斷執(zhí)法力量不足，需要進(jìn)一步完善反壟斷體制機(jī)制，充實(shí)監(jiān)管力量，強(qiáng)化技術(shù)支撐，形成一支高素質(zhì)、專業(yè)化的反壟斷執(zhí)法隊(duì)伍。

2021年11月18日上午，國(guó)家反壟斷局舉行掛牌儀式。圖/IC

國(guó)家反壟斷局正式成立，也將會(huì)對(duì)中國(guó)反壟斷監(jiān)管帶來(lái)巨大影響。王先林告訴《財(cái)經(jīng)》記者，由一個(gè)內(nèi)設(shè)局變成三個(gè)業(yè)務(wù)司更有利于業(yè)務(wù)量大、專業(yè)性強(qiáng)的反壟斷執(zhí)法工作的有效開(kāi)展，也與國(guó)際其他司法轄區(qū)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的情況更為接近。但他同時(shí)指出，最終的效果還需要取決于新機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)作情況。

科偉律師事務(wù)所（科偉史密夫斐爾聯(lián)營(yíng)辦公室）合伙人、上海市場(chǎng)監(jiān)管局反壟斷執(zhí)法專家?guī)斐蓡T徐明妍表示，反壟斷是中國(guó)解決當(dāng)下經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的有效政策工具，進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，可以為反壟斷執(zhí)法進(jìn)一步提供更多的資源保障。她指出，以如此之快的速度完成這次機(jī)構(gòu)調(diào)整，可見(jiàn)這種現(xiàn)實(shí)需求非常緊迫，另一方面，這也明確顯示，中國(guó)未來(lái)還將進(jìn)一步加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法。

新設(shè)三個(gè)司局

國(guó)家反壟斷局掛牌當(dāng)日，市場(chǎng)監(jiān)管總局官網(wǎng)更新了機(jī)構(gòu)設(shè)置信息。原來(lái)的反壟斷局被三個(gè)新司所取代，即競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)司、反壟斷執(zhí)法一司和反壟斷執(zhí)法二司。

三個(gè)司的相關(guān)負(fù)責(zé)人也已確定，他們此前都在市場(chǎng)監(jiān)管總局任職。其中，原反壟斷局局長(zhǎng)吳振國(guó)任反壟斷執(zhí)法一司司長(zhǎng)，綜合規(guī)劃司原副司長(zhǎng)俞路任反壟斷執(zhí)法一司副司長(zhǎng)，原反壟斷局副局長(zhǎng)周智高與徐樂(lè)夫，則分別任競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)司副司長(zhǎng)和反壟斷執(zhí)法二司副司長(zhǎng)。

同時(shí)，三個(gè)司的具體職責(zé)也得到明確。

競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)司負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施，負(fù)責(zé)反壟斷綜合協(xié)調(diào)工作。指導(dǎo)地方開(kāi)展反壟斷工作。牽頭擬訂反壟斷制度措施和指南。組織實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，督促指導(dǎo)各部門(mén)和地方開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作。負(fù)責(zé)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)反壟斷執(zhí)法工作。承擔(dān)反壟斷案件內(nèi)部法制審核工作。承擔(dān)競(jìng)爭(zhēng)政策和反壟斷國(guó)際合作與交流工作。承擔(dān)國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)日常工作。

反壟斷執(zhí)法一司負(fù)責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位以及濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)等反壟斷執(zhí)法工作。組織實(shí)施數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位執(zhí)法。指導(dǎo)地方查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件，組織協(xié)調(diào)跨省（自治區(qū)、直轄市）壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件查處。

反壟斷執(zhí)法二司負(fù)責(zé)依法對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中行為進(jìn)行反壟斷審查。負(fù)責(zé)查處違法實(shí)施的經(jīng)營(yíng)者集中案件，查處未達(dá)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)但可能排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)者集中案件。開(kāi)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查。監(jiān)督執(zhí)行經(jīng)營(yíng)者集中附加限制性條件。指導(dǎo)企業(yè)在國(guó)外的反壟斷應(yīng)訴和合規(guī)工作。

而此前市場(chǎng)監(jiān)管總局反壟斷局內(nèi)設(shè)11個(gè)職能處，分別為綜合處、競(jìng)爭(zhēng)政策與國(guó)際合作處、壟斷協(xié)議調(diào)查處、濫用行為調(diào)查處、行政性壟斷調(diào)查處、經(jīng)營(yíng)者集中審查一處、經(jīng)營(yíng)者集中審查二處、經(jīng)營(yíng)者集中審查三處、監(jiān)察執(zhí)法處、公平競(jìng)爭(zhēng)審查處、反壟斷協(xié)調(diào)處。

此次新設(shè)立的三個(gè)司，競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)司值得關(guān)注。

徐明妍認(rèn)為，此次機(jī)構(gòu)改革專設(shè)競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)司，說(shuō)明對(duì)于研究出臺(tái)和貫徹實(shí)施有中國(guó)特色的公平競(jìng)爭(zhēng)政策的重視，“中長(zhǎng)期來(lái)看，競(jìng)爭(zhēng)政策的發(fā)展將統(tǒng)領(lǐng)反壟斷執(zhí)法和競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)，直接為深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革服務(wù)，包括保障不同所有制之間的公平競(jìng)爭(zhēng)”。

在徐明妍看來(lái)，成立國(guó)家反壟斷局有兩重意義。一是宣示中國(guó)擁有了獨(dú)立的中央反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，或者說(shuō)，朝這個(gè)方向更邁進(jìn)了一步。二是公平競(jìng)爭(zhēng)政策在中國(guó)經(jīng)濟(jì)政策中的基礎(chǔ)性地位將得到切實(shí)保障，尤其當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策等其他政策發(fā)生沖突時(shí)，獨(dú)立的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)確保其有清晰的立場(chǎng)，從而代表競(jìng)爭(zhēng)政策與其他有關(guān)部門(mén)進(jìn)行充分的協(xié)調(diào)溝通。

將產(chǎn)生什么影響？

王勇在第七屆金磚國(guó)家國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)大會(huì)上表示，國(guó)家反壟斷局的掛牌，標(biāo)志著中國(guó)反壟斷事業(yè)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。他還表示，下一階段要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域反壟斷反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)管執(zhí)法，促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)體系建設(shè)，堅(jiān)持對(duì)各類市場(chǎng)主體一視同仁，平等對(duì)待，著力打造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境。

那么，下一階段反壟斷的監(jiān)管重點(diǎn)會(huì)有哪些？

王先林表示，反壟斷法是普遍性的法律規(guī)則，適用于所有領(lǐng)域，但根據(jù)不同時(shí)期的具體情況，也會(huì)突出一些執(zhí)法重點(diǎn)。他認(rèn)為，反壟斷法修正草案在立法層面明確了經(jīng)營(yíng)者集中審查是重點(diǎn)領(lǐng)域，包括加強(qiáng)民生、金融、科技、媒體等領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者集中審查，“其中，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)與這些重點(diǎn)都相關(guān)，顯然也會(huì)繼續(xù)作為執(zhí)法的重點(diǎn)領(lǐng)域”。

據(jù)張晨穎介紹，2018年機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)共查處各類壟斷案件345件，罰沒(méi)金額242.3億元。審結(jié)經(jīng)營(yíng)者集中案件1900余件。清理四級(jí)政府有關(guān)政策措施文件189萬(wàn)件，審查新出臺(tái)政策措施85.7萬(wàn)件。查處濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)案件169件。

她表示，反壟斷執(zhí)法通過(guò)有效規(guī)范市場(chǎng)行為，有效保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、深化改革，激發(fā)市場(chǎng)活力，但同時(shí)也暴露出執(zhí)法體制機(jī)制的問(wèn)題，特別是執(zhí)法力量不足。

在現(xiàn)實(shí)背景下，充實(shí)反壟斷執(zhí)法力量已成共識(shí)，此前的官方表態(tài)中曾多次透露。

今年3月15日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議中明確提到，要充實(shí)反壟斷監(jiān)管力量，增強(qiáng)監(jiān)管權(quán)威性;在8月30日中央深改委的會(huì)議上，也表態(tài)要完善反壟斷體制機(jī)制，充實(shí)反壟斷監(jiān)管力量;反壟斷法修正草案征求意見(jiàn)稿中也明確提出，要健全完善反壟斷規(guī)則制度，充實(shí)反壟斷監(jiān)管力量，加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。

在成立國(guó)家反壟斷局之前，擴(kuò)容已有實(shí)質(zhì)動(dòng)作。近期，市場(chǎng)監(jiān)管總局?jǐn)M在2022年招錄33名公務(wù)員，其中反壟斷局?jǐn)M招收18名，超過(guò)全部擬招人員的一半。

張晨穎表示，伴隨機(jī)構(gòu)調(diào)整，將可能會(huì)大幅增加人員編制，充實(shí)反壟斷監(jiān)管力量。

與省級(jí)監(jiān)管銜接值得關(guān)注

目前，反壟斷執(zhí)法是中央事權(quán)，由市場(chǎng)監(jiān)管總局負(fù)責(zé)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法。市場(chǎng)監(jiān)管總局在2019年初對(duì)省級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行反壟斷執(zhí)法授權(quán)后，省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)案件等反壟斷執(zhí)法工作，或可調(diào)查市場(chǎng)監(jiān)管總局委托的反壟斷案件。

武漢大學(xué)法學(xué)院副教授周?chē)硎荆瑖?guó)家反壟斷局的成立是對(duì)中國(guó)反壟斷執(zhí)法體制的一個(gè)重要升級(jí)，但未來(lái)如何與省級(jí)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)銜接，值得持續(xù)關(guān)注。“目前省級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)情況各異，有的執(zhí)法由反壟斷處進(jìn)行，有的由市監(jiān)局統(tǒng)一的執(zhí)法大隊(duì)介入，如何統(tǒng)一還要繼續(xù)觀察。”

昭勝律師事務(wù)所（年利達(dá)中國(guó)聯(lián)營(yíng)伙伴）合伙人廖曦表示，國(guó)家反壟斷局成立后，中央層面的執(zhí)法力量將得到顯著加強(qiáng)，預(yù)計(jì)地方層面也將適時(shí)推動(dòng)必要的職能整合和隊(duì)伍擴(kuò)編。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這有助于理順中央和地方的執(zhí)法體制，確保國(guó)家反壟斷政策在地方得到落實(shí)，上通下達(dá)。

對(duì)此，徐明妍有不同看法，她指出地方是否加強(qiáng)編制，取決于地方政府怎么看反壟斷執(zhí)法，“地方利益和中央利益未必一致”。

韓偉認(rèn)為，以國(guó)際上其他主要反壟斷司法轄區(qū)為參照來(lái)看，中國(guó)相較于自身的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，其反壟斷執(zhí)法資源整體而言仍然有限。他建議，下一步可以探索如何進(jìn)一步強(qiáng)化地方執(zhí)法力量，比如針對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的簡(jiǎn)易類案件，可以考慮部分地方試點(diǎn)，分擔(dān)一些案件的審查工作。