關(guān)于城市軌道交通融資模式的幾點思考

劉彥

（國家開發(fā)銀行浙江省分行，浙江 杭州 310008）

一、前言

近幾年來，隨著財政新規(guī)的陸續(xù)出臺，傳統(tǒng)依靠政府補貼作為還款來源的城市軌道交通融資模式不再適用，而隨著交通強國戰(zhàn)略的加快推進(jìn)，全國各地都有較重的軌道交通建設(shè)任務(wù)。眾所周知，軌道交通投資巨大，對銀行融資的需求較大，在此新背景下，對軌道交通融資模式進(jìn)行積極創(chuàng)新迫在眉睫。本文主要總結(jié)分析現(xiàn)行的幾種創(chuàng)新軌道交通融資模式，并指出相應(yīng)的特點、缺陷和適用范圍。

二、我國城市軌道交通行業(yè)總體發(fā)展概況

我國的城市軌道交通發(fā)展起步較早，但快速發(fā)展期主要集中在“十二五”之后?！笆晃濉逼陂g，我國城市軌道交通新增里程為885公里，到“十二五”期間，新增里程達(dá)到了2188多公里，同比增長近1.5倍?！笆濉逼陂g，又新增4351公里，年均新增870公里，年均增長率高達(dá)17%，創(chuàng)歷史新高。截至2020年末，我國大陸地區(qū)已有45個城市開通了城市軌道交通線路，合計244條，運營線路總長度達(dá)到7969.7公里。

從客運量上看，隨著建成投入使用的里程數(shù)的增加，近幾年來城市軌道交通的客運量也穩(wěn)步上升，2019年達(dá)到237.07億人次，較2012年增長172%，年均復(fù)合增長率達(dá)到15.4%。2020年，一季度客運量出現(xiàn)斷崖式下跌，但是到了年底，已經(jīng)基本恢復(fù)到2019年同期水平，預(yù)計未來仍然維持穩(wěn)步上升的趨勢。

三、我國城市軌道交通行業(yè)融資模式

目前，國內(nèi)城市軌道交通行業(yè)的融資主要采用PPP（政府和社會資本合作）、成本規(guī)制、沿線物業(yè)綜合開發(fā)這三種模式，由于對PPP模式的相關(guān)研究已經(jīng)很多，本文不再對其進(jìn)行深入分析，在此主要分析成本規(guī)制和沿線物業(yè)綜合開發(fā)兩種模式。

（一）成本規(guī)制

成本規(guī)制并不是什么新鮮事物，一直以來在公交行業(yè)都在實施執(zhí)行，只不過正式引入軌道交通行業(yè)始于2018年。

1.模式簡介

城市軌道交通成本規(guī)制的基本概念就是借鑒公交行業(yè)的成本規(guī)制方式，明確軌道交通的運營總成本構(gòu)成及標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)乘客實際支付票價，同時引入績效考核機制，對差額部分根據(jù)績效考核結(jié)果由政府予以彌補。

該模式的核心要點便是要將政府給予的補貼收入合法合規(guī)化，可以將其納入項目融資的還款來源。常規(guī)的操作流程一般由當(dāng)?shù)卣贫ㄕ降某杀疽?guī)制辦法，約定規(guī)制成本的具體構(gòu)成、票款補貼的計算方法、建立績效考核評價體系。具體如下：

（1）明確補貼對象為乘客，而非企業(yè)。

（2）明確軌道交通企業(yè)運營服務(wù)成本的具體構(gòu)成，包括人員工資、能耗費、維修費、折舊及攤銷、管理費用、財務(wù)費用等全部成本［1］，進(jìn)行全成本核算。

（3）制定票款補貼計算辦法：

運營成本票價=（年運營成本-與運營相關(guān)的附屬凈收益（若有））/年客運周轉(zhuǎn)量=××元/人公里

乘客實際支付優(yōu)惠票價=年客票收入/年客運周轉(zhuǎn)量=××元/人公里

補貼差額(元/人公里)=運營成本票價-乘客實際支付優(yōu)惠票價

補貼總額=補貼差額×年客運周轉(zhuǎn)量

（4）建立績效考核機制，將考核結(jié)果折算成補貼系數(shù)，與票款補貼金額掛鉤。

（5）制定資金撥付流程，明確補貼款需逐年列入預(yù)算并報經(jīng)人大審查批準(zhǔn)。

2.模式優(yōu)缺點總結(jié)

成本規(guī)制模式有其一定的優(yōu)勢，主要在于其作為銀行融資還款來源的資金中大部分來自票款補貼收入，這部分收入經(jīng)過成本規(guī)制的模式后合法合規(guī)化，這就很好地解決了傳統(tǒng)票價收入不足的難題。

但其運用有一定的限制條件，一方面，由于軌道交通行業(yè)的投資額較大，而票價的制定不能完全市場化，從而導(dǎo)致最終票款補貼收入的金額較大，這會給當(dāng)?shù)刎斦硪欢ǖ呢?fù)擔(dān)，因此目前執(zhí)行成本規(guī)制模式的地方以財政實力較強的省會城市為主，而較難推廣復(fù)制到全國；另一方面，該模式操作流程比較復(fù)雜，需要多個政府部門之間的協(xié)調(diào)配合，每年的成本核算、資金撥付等工作量較大，從而會增加政府相關(guān)的時間成本和人工成本，致使有些地方政府并不愿意過多參與。

（二）沿線物業(yè)綜合開發(fā)

近幾年來，隨著部分城市房地產(chǎn)市場的繁榮發(fā)展，沿線物業(yè)綜合開發(fā)的模式也逐漸在軌道交通行業(yè)興起。

該種模式下，軌道交通企業(yè)除了運營軌道交通產(chǎn)生的票款收入以外，政府還會額外給予一定的政策，支持其進(jìn)行軌道交通沿線土地的綜合開發(fā)，從而來平衡其巨額的軌道交通建設(shè)投入。

1.案例分析

目前比較成功地實施該種模式的主要有深圳、杭州、重慶等房地產(chǎn)市場發(fā)展較好的城市。這種模式的核心要點是政府出臺相應(yīng)的土地相關(guān)政策，支持軌道交通企業(yè)合法合規(guī)拿到供其進(jìn)行物業(yè)綜合開發(fā)的土地。

深圳：國有土地作價出資。2013年5月，深圳市人民政府出臺《深圳市國有土地使用權(quán)作價出資暫行辦法》，確定國有土地使用權(quán)作價出資在深圳市地鐵集團(tuán)、機場集團(tuán)、特區(qū)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)先行先試。自此，深圳地鐵進(jìn)入了“地鐵+物業(yè)”的投融資模式。具體操作是地方政府將相應(yīng)土地作價出資注入深圳市地鐵集團(tuán)，由其進(jìn)行市場化開發(fā)，通過這部分開發(fā)收益來平衡軌道交通的建設(shè)投入。

杭州：帶條件招拍掛。2018年6月，杭州市政府發(fā)布《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈杭州市城市軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)土地供應(yīng)實施辦法〉的通知》（杭政辦函〔2018〕82號），針對“城市軌道交通設(shè)施與其地上、地下空間必須整體規(guī)劃、一體設(shè)計，在結(jié)構(gòu)上不可分割、工程上應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一實施、時序上必須統(tǒng)籌建設(shè)”的經(jīng)營性地上空間，“可帶技術(shù)能力要求、建筑設(shè)計方案、場站施工方案等條件以招標(biāo)拍賣掛牌公示出讓。土地供應(yīng)時，可將軌道交通線路建設(shè)及運營的技術(shù)能力納入競買人（投標(biāo)人）資格要求”。

依托杭政辦函〔2018〕82號文，杭州地鐵集團(tuán)壟斷了地鐵場站上蓋物業(yè)的綜合開發(fā)權(quán)，對平衡軌道交通建設(shè)的投入形成了較大的現(xiàn)金流支撐。

重慶：“帶方案”或“帶條件”招拍掛。2020年11月，重慶發(fā)改委、財政局、規(guī)劃和自然資源局、住建委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)主城都市區(qū)城市軌道交通區(qū)域綜合開發(fā)的實施意見（試行）》（渝發(fā)改交通〔2020〕1664號），明確“重慶交通開投集團(tuán)作為城市軌道交通綜合開發(fā)的一級開發(fā)主體”“重慶交通開投集團(tuán)可通過市場化方式參與二級開發(fā)”“為確保城市軌道交通工程的建設(shè)安全和運營安全，城市軌道交通站場用地范圍內(nèi)實施綜合開發(fā)的用地空間，可將規(guī)劃條件、建設(shè)要求、設(shè)計方案一并納入公開出讓條件，采取‘帶方案’或‘帶條件’招標(biāo)拍賣掛牌出讓方式予以供應(yīng)”。

依據(jù)渝發(fā)改交通〔2020〕1664號文，重慶交通開投集團(tuán)作為軌道交通建設(shè)運營主體，一方面可以享有一級開發(fā)收益，另一方面，由于文件要求“在城市軌道交通項目可行性研究階段，按照城市軌道交通綜合開發(fā)控制性詳細(xì)規(guī)劃，編制綜合開發(fā)方案專題報告，提出綜合開發(fā)整體設(shè)計方案，測算開發(fā)收益水平，其中軌道交通項目建設(shè)與綜合開發(fā)密不可分的工程部分納入項目可行性研究報告一并審批”“在城市軌道交通項目初步設(shè)計階段，按照經(jīng)審批的綜合開發(fā)方案，在城市軌道交通項目工程范圍內(nèi)，軌道交通項目建設(shè)與綜合開發(fā)密不可分的工程部分應(yīng)一體設(shè)計、同步實施，由城市軌道交通項目業(yè)主統(tǒng)一組織開展設(shè)計、監(jiān)理和施工”，因此未來土地采取“帶方案”或“帶條件”招標(biāo)拍賣掛牌出讓時，重慶交通開投集團(tuán)也能極大地提高中標(biāo)的可能性，從而享受到二級開發(fā)收益。

2.模式優(yōu)缺點總結(jié)

沿線物業(yè)綜合開發(fā)模式的優(yōu)點在于：一是銀行融資的還款來源除了票款收入外，還有土地二級開發(fā)收益，所有的收入完全市場化，避免了新增政府隱性債務(wù)的隱患，真正做到還款來源合法合規(guī)；二是幾乎不增加政府額外財政負(fù)擔(dān)。

該模式也存在一定的局限性：一是主要適用于房地產(chǎn)去化周期短、市場較為繁榮的城市；二是需要一定的關(guān)于土地供應(yīng)的政策支持。

四、結(jié)語

截至2020年底，據(jù)不完全統(tǒng)計，在實施獲批建設(shè)的軌道交通規(guī)劃已經(jīng)超過7000公里，“十四五”期間，城市軌道交通建設(shè)的投融資壓力仍然巨大。各地都應(yīng)立足于實際，選擇合適的投融資模式。上文所述的兩種融資模式并不沖突，也可以考慮綜合運用，比如將沿線物業(yè)開發(fā)收益納入成本規(guī)制的扣除項，將沿線一級土地的開發(fā)收益納入成本規(guī)制票款補貼的資金來源等。除此之外，還有其他一些融資模式，如北京京投集團(tuán)的ABO（授權(quán)-建設(shè)-運營）模式［2］等，這些模式雖然目前沒有在其他地方推廣應(yīng)用，但也有一定的借鑒意義。綜上，各地都應(yīng)繼續(xù)加大投融資模式創(chuàng)新，確保軌道交通建設(shè)的順利實施，為加快推進(jìn)交通強國戰(zhàn)略添磚加瓦。