德國空間規劃實施管理及對我國的啟示

王進 丁震

安徽省土地勘測規劃院 安徽合肥 230601

1 德國空間規劃簡述

1.1 德國規劃體系

德國空間規劃可分為聯邦、州、行政區和市鎮4個層級規劃，主要由城市、交通、土地利用和環境等專業領域的規劃構成，對主要靠市場調節的領域，政府一般不編制規劃。各級規劃在編制過程中，都是以上級規劃為指導，相互銜接和支撐，構成具有連續性和一致性的體系[1]。不同層面的空間規劃既包含對區域空間整體發展的戰略規劃，也根據特定空間發展的目標和側重在制定下一級規劃時進行統籌。

1.2 德國空間規劃編制的特點

（1）強化部門及區域合作。德國空間規劃高度重視合作的理念，部門和區域之間對產業、交通、生態環保等內容進行討論，共同研究區域空間發展的策略，確定區域規劃的目標。

（2）注重專家咨詢。德國空間規劃非常注重專家咨詢。《空間規劃法》規定在負責空間規劃的聯邦主管部門設立咨詢委員會。其任務是對涉及空間規劃的原則問提供咨詢。

（3）強調公眾參與。德國規劃從制定到實施始終貫徹公眾參與的理念，并在相關法律中予以明確規定，最大程度地體現了民意，使規劃實現了對大多數人利益的保護。

（4）規劃基礎扎實。德國空間規劃非常注重科學性和專業性。任何規劃的制定都是一項極為嚴謹的工作，就像法庭上提供證據一樣，必須以專家意見和實證資料為基礎。

2 德國空間規劃實施管理

2.1 空間規劃的審批

德國空間規劃在審批前，先要經過充分的協調。協調有上下級之間的協調，如聯邦政府和各州之間的協調；還有同級之間的協調，如州與州之間、地區與地區之間的協調。

聯邦規劃經議會同意后由內閣批準。州規劃草案批準前，需征求聯邦政府意見，但聯邦政府沒有批準權或否決權，州的規劃一旦通過，聯邦政府也須遵守。

2.2 空間規劃實施管理的特點

德國空間規劃由州與地區的規劃機構負責實施。①完善的規劃體系。在德國，空間規劃層次合理清晰，各種規劃相互銜接。空間規劃是從戰略視野看待發展問題，而專業規劃更多的是從技術角度看問題，是空間規劃落實實施的重要工具和手段。②合理的權責分配。德國的空間規劃建立了權責合理分配的機制，有效地避免了“一刀切”和“執行難”的問題[2]。按照《基本法》規定，聯邦對于空間規劃有框架立法權。③手段多樣化。法律方面，德國制定了《空間規劃法》和《建設法典》，并以此為基礎，制定了一整套完整的空間規劃法律體系，構成了空間規劃實施的法律保障。經濟方面，主要是以資金為杠桿，通過投資、撥款、補貼或減免稅款等方式，引導企業或個體按照空間規劃的要求開展相關建設，從而促使規劃目標的實現。行政方面，通過土地管理、行政審查來限制或支持企業的建設和發展。④強調部門及區域合作。與規劃編制一樣，規劃的實施同樣注重部門及區域之間的合作。聯邦和州政府每年提供經費補助、支持項目來支持部門和區域間合作，通過政策傾斜來鼓勵市鎮的合作。

3 德國空間規劃實施的經驗

3.1 科學編制是前提

首先，德國空間規劃的編制是經過充分的研究論證，以嚴謹和詳實的數據和方法作為支撐的，與我國很多地方注重體現領導意志是不同的。其次德國空間規劃的編制需要經過充分的協調和公眾參與。正是通過這樣的充分溝通協調，使得相互之間的沖突得以最大程度的消除，為規劃順利實施提供了保障。

3.2 完善的法律體系是基礎

德國以《空間規劃法》和《建設法典》為基礎，各級政府制定了一系列法律法規，形成了較為完善的規劃法律體系，這些法律法規為規劃的編制和實施管理提供了基本的法律保障。完善的法律法規體系對德國的空間利用和用途管制做出了明確、系統的規定。對于空間規劃實施過程中存在的矛盾，相應有著完善的協調機制。政府、所有人或組織都要遵守這些法律法規，否則就會受到起訴。

3.3 復雜的修改程序增強了規劃嚴肅性

德國的空間規劃如需修改，程序十分規范和嚴格。提出規劃修改者，首先需制定計劃，并闡明規劃修改的內容、原因及效益，其次要經過有關部門的審查和測評，還要廣泛征求公眾意見，同時要承擔規劃修改的費用，因此在德國，如要修改一項規劃，需要耗費大量的時間、精力和財力。因此一般規劃經審批后，很少會提出修改。

4 對我國國土空間規劃實施的啟示

4.1 增強規劃編制的科學性

國土空間規劃要尊重科學，遵循規律，要以大量詳實的分析和論證作為規劃編制的基礎，切實提高規劃編制的科學性。要增強規劃的協調和公眾參與，規劃要充分征求相關部門、社會團體和廣大群眾的意見，兼顧各方的合理需求。要制定科學的規劃編制審批程序，杜絕行政領導個人意志過多干涉規劃的編制和實施。

4.2 完善規劃相關法律法規體系

我國國土空間規劃編制處于起步階段，相關法律法規體系尚不夠完善。首先需制定國土空間規劃的相關法律法規，作為國土空間規劃編制和實施管理的綱領。其次要針對省、市、縣、鄉等不同層級和國土空間開發、保護、整治等不同角度制定相應的法律法規，明確各級政府的權力和責任，國土空間開發、保護和整治等活動的重點和方向。再次對規劃編制、審批、管理、修改等程序等制定更加科學和嚴格的規定，確保規劃編制和實施的合理性。

4.3 明確分工加強合作

在完善的規劃體系的基礎上，要進一步明確各級政府及各個部門的權力和責任，并加以強化。同時要制定相應的政策，鼓勵或迫使各個部門和各地區之間在規劃編制和實施階段加強合作，共同推進國土空間規劃的順利實施。

4.4 切實維護規劃的嚴肅性

規劃編制要科學合理，規劃一旦批準實施，就要大力維護規劃的嚴肅性。要嚴格限制規劃調整和修改的程序，加大規劃修改的限制性因素，增強規劃修改的時間、精力和財力成本。要充分發揚民主，積極鼓勵各種團體、社會機構以及廣大群眾參與到規劃實施管理和監督過程中，切實維護規劃的嚴肅性。

5 結語

空間規劃體系必須認真貫徹落實中共中央國務院關于國土空間規劃的相關政策。編制國土空間規劃必須體現黨中央區域發展的重大策略，體現全國重大生態系統修復功能，體現全國水資源平衡發展的持續性。要明確生態保護的重要性，編制應體現環保先行，對永久基本農田、自然保護地等要應保盡保。