環境保護優先原則適用問題

石 蕊

（中國地質大學（北京）經濟管理學院，北京 100191）

一、環境保護優先原則適用的現狀

20世紀80年代末，我國在《環境保護法》中確立了“環境保護與經濟發展相協調”的原則，不能否認，這一原則總體是符合經濟發展與環境保護需要的，作為環境保護的基本原則，在法律適用過程中，起到宏觀指導作用。但是20世紀90年代，國家經濟發展進入快車道，過度追求經濟效益成為常態，各地往往優先選擇經濟發展，“環境保護與經濟發展相協調”的原則沒有得到很好的實施。

2014年，全國人大對《環境保護法》進行重新修訂，其中第一章第五條規定：“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則”。顯然，與此前的版本對比，在立法原則方面有很大的進步。此后，就“保護優先”原則學者展開各種討論，提出不同觀點，周衛認為，原則的確立并不意味著不惜一切代價進行環境保護[1]，極端的保護不利于經濟發展，很難統籌經濟發展與環境保護之間的關系。曹建章認為，環境保護是我國的基本國策，這一原則是對國策的響應與落實，也是當前社會生態環境不斷惡化的必然反映，是正確處理兩者關系的優先選擇，突顯法制進步[2]。

從以上學者的觀點可以看出，基本觀點就是贊成與反對，究其背后因素，歸結為經濟利益和環境利益的較量。筆者認為，原則的修訂，正是將兩者的天平進行重新校正，由原來的經濟利益優先，轉變為重視生態環境建設，人與自然和諧相處，這是人類社會進步的必然選擇。

二、環境保護優先原則適用的條件

（一）應充分把握環境保護原則的內涵

法律原則的適用，不能脫離本身的基本特征，結合社會經濟發展的實際情況，以法理釋意的方式定位適用空間。該原則內涵豐富，優先原則指的是同等條件下，可以優先考慮，并不意味著絕對優先，具有相對性。主要指在經濟社會發展過程中，經濟發展與環境保護相沖突時，應優先考慮環境保護。

（二）合理的路徑是環境保護優先原則適用的支撐要素

法律的實施往往需要特定的路徑，在環境保護領域，我國長期以來采取較為優化的路徑。根據經濟社會發展實際情況，政府依據有關方針或建議，出臺與之相關的政策，在問題較為集中或特征較為明顯的區域內進行試點，在充分考量試點成果的基礎上，進行不斷修正問題，然后在更大范圍內實施。政府政策取得實效后，由立法機關制定相關法律。政策打頭陣的方式，具有穩妥、漸進、負面效應少等優點，缺點是歷時較長，其中方針或建議是法律制定的依據和原則。環境保護優先原則適用的領域，也正是我國從政策、試點到法律的過程，這一過程有力印證和支撐了環境保護原則的合理性。

（三）利益兼顧是環境保護優先原則適用的先決條件

“無法兼顧的沖突”則是指經濟發展與環境保護之間存在無法兼顧甚至不可調和的現實沖突，此時環境保護與經濟發展無法兼顧、不能共存[3]。環境保護離不開經濟發展，這兩者如孿生兄弟，如影相隨，從根本上決定了二者不具備相對獨立性，保護環境是在經濟發展的前提上進行，經濟發展更不可忽視環境保護。兩者都存在相對應的利益，更具備一定的價值，具備價值就蘊含了兩者間的沖突很難避免。法律的主要功能就是協調各方關系，因此，環境保護優先原則的適用，不能采取一刀切的辦法，要綜合各方因素，如環境的可承載性、經濟發展的必要性、群眾生活需求程度等，以保證各方利益兼顧，體現原則適用的合理性。

三、環境保護優先原則適用的難點

（一）很難平衡經濟發展與環境保護間的關系

經濟發展和環境保護是相輔相成的，兩者的最終目標是一致的，經濟發展是為了不斷滿足人們的物質需求，環境保護可以讓人們身心愉悅、保持健康，在一定條件下，可以互相轉化。經濟發展的最佳形態是綠色、可持續發展，兩者間既是沖突關系，也可以相互包容。近年來，國家倡導企業高質量發展，這就要求不但要發展，而且要改變發展理念，在新興產業上下功夫，在科技含量上下力氣，產業結構合理了，污染減少，空氣質量變好，環境保護自然就實現了。所以，在任何情況下，都應統籌考慮。平衡二者關系是環境保護原則適用的難點之一，二者在一定范圍內具有可協調性，最終目標的差異性導致沖突的尖銳性。

（二）環境保護優先原則適用過程不可忽視公民生存權利

在環境保護過程中，公民生存權利應予以充分尊重，保障生存應優先于環境保護和經濟發展。在適用該原則時，不論該地區經濟發展狀況優劣、環境保護水平高低，首先要把公民能否生存放在第一位。這也給該原則的適用形成了另一道難題，即公民生存權的界定。由于我國各地發展不均衡，公民生存條件存在一定的差異，合理處理經濟發展與環境保護關系過程中，對于公民生存權的考慮往往很難合理定位。

（三）司法適用難

在司法過程中，如何公正、公平、合理地將法律原則適用到具體案件中，需要充分考慮各方因素，具體問題具體分析，如果適用不當，不但起不到調解糾紛、實現和諧的作用，反而會降低法律公信力。

四、環境保護優先原則適用的關鍵

（一）融入法律運行機制

第一，作為我國環境法的一項基本原則，與其他法律原則一樣，該原則具有強制性，在社會發展進程中，應該嚴格貫徹執行，保障法律地位。其次，可借鑒性不足。保護優先并未出現在大多數國家的環境基本法中，甚至只是極少數國家的立法實踐[4]。第二，這項原則具有很強的宏觀指導性，為我國環境保護事業提供了根本遵循和方向指引，不管地區經濟發展狀況如何，都應嚴格遵照實施，保證該原則的普遍適用性和權威性。環境保護優先作為法律原則，在具體案例中，很難像法律規則一樣直接解決問題，要充分保障這一原則的適用，應當全面融入當前法律運行機制，與具體的法律規則結合。

（二）保障居民基本生活需求

在《環保法》修訂后，有學者認為如果僅從保護優先原則的字面意思來看，可以說該原則僅指對環境的保護優先于對環境的開發利用，但這樣解釋就不能完整地處理環境保護與經濟社會發展的矛盾[5]。環境保護原則方面，國外立法與國內現階段立法大同小異，多數秉承環境保護優先的原則。其主要內容為，在環境管理過程中，當環境利益與其他各種利益無法協調時，把保護環境放在第一順位。但值得注意的是，國外立法中，這條原則包含的內容比較豐富，還包括優先考慮居民的健康權、居民的生存權、居民勞動權和生活必需的良好生態的權利。這些法律規定，與我們國家倡導的以人為本相對應，把人的因素放在第一位，充分體現了人的基本權利在環境保護中的重要地位。

（三）健全行政、司法機制，確保環境保護優先原則落地

保障“環境保護優先原則”順利適用，有兩個觀念必須改變。一是各級政府不能只盯經濟建設，不能以經濟發展與否作為衡量政績的唯一標準；二是經濟建設先行，其他可以緩一緩、放一放的思想不能持續。因此，健全行政、司法機制很有必要，各級政府應制定環境保護目標責任制，把環境保護優先原則體現在工作考核中，把環境保護工作前移，注重預防和監管；司法領域，完善環境執法機制，不斷強化綜合執法能力，將環境保護優先原則作為法律的基本原則，充分應用到司法審判中去。

總之，《環境保護法》從立法目的到基本國策，體現了當代人對生態環境高度重視，實現人與自然和諧相處，對環境優先的原則把握不可有絲毫懈怠，只有環境保護好了，才能更好地發展經濟，才能更好地實現可持續發展。在新時代背景下，環境保護優先是我國環保事業的基本準則，不僅要把這個準則堅持好，還要不斷擴大其適用范圍，嘗試在更多領域合理應用環境保護優先原則。