農業土壤污染修復法律制度研究

孟媛媛

（青島科技大學，山東 青島 266061）

農業土壤污染有著隱蔽性、長期性、污染源多等特點，土壤污染的后果一旦外化被人們所察覺到，則說明污染已經到了需要治理修復的程度。作為維護國民經濟和民生的基礎，修復受污染的農業土壤是非常重要的。《土壤污染防治法》于2019年1月1日正式施行，這是土壤污染防治領域迄今為止最完備的專門法律，標志著我國建立了系統的土壤污染防治體系。后又相繼出《土壤污染責任人認定辦法》《土壤污染防治基金管理辦法》等相關規定對其進行補充，但是相較于土壤修復實踐中的作用而言，仍存在著一些問題。

一、農業土壤污染修復中存在的問題

（一）修復責任主體認定困難和責任分配難度大

2021年1月《農用地土壤污染責任人認定暫行辦法》出臺。第二條規定，農用地土壤污染責任人不明確或者有爭議的適用本辦法，但不包括因農用地土壤污染民事糾紛引發的污染責任人認定活動。第八條規定，責任人有多人的，責任主體間應當約定土壤污染責任分擔。無法達成一致協議的，由農用地土壤污染責任人認定委員會確定責任分擔。這一辦法主要明確了仍應追究造成歷史遺留污染的責任人以及多責任人時責任分擔的確定問題。然而在多污染源、多責任人的復雜形勢下，如何科學認定責任人，結合因果關系確定責任分擔比例仍然面臨諸多困難。[1]主體不明會嚴重阻礙土壤污染修復工作的進行，主要在于土壤修復責任難以落實到位，各部門之間可能會相互推卸責任。

（二）修復資金來源不足

在我國進行土壤修復的進程中，面臨的最主要的困難就是資金短缺的問題，政府沒有足夠的資金來修復被污染的土壤。雖然已有相關法律規定了土壤污染防治基金制度，但這些規定并不是具體的實施指導，大多是一些原則性的。后期也逐漸出臺了規定進行補充指導，例如《土壤污染防治基金管理辦法》，該辦法相較之前的規定具有較強的可操作性。辦法中規定基金由省級政府單獨出資或者與社會資本共同出資，但農業土壤修復實踐中主要是政府單獨出資設立。原因在于農用地相較于建設用地，經濟價值低，不易流轉，以至于社會資本出資意愿不高，導致修復資金來源主要依靠財政撥款。加之相關政策中對基金具體的適用范圍語焉不詳，也不可能對全部污染土壤進行治理修復，不利于土壤修復的進行。

（三）修復的條件不明確

農業土壤污染的修復一般需要經過修復土壤的確定、具體修復的實施、修復效果評價和后期管理三個過程。土壤污染現狀調查與土壤污染風險評價這兩個前置程序能夠幫助我們篩選出大量不需要風險控制和修復的農業土壤，但直接識別出哪些土壤需要采取修復手段仍然是一個難點。[2]何種類型、污染程度達到何種地步的土壤需要進行修復，《土壤污染防治法》全文只有一句相關表述：“產出的農產品污染物含量超標，需要實施修復的農用地地塊。”人們可以通過科技手段識別農產品的污染物含量，但難以判斷“需要實施修復”這個條件。修復的前提不明確，可能導致大量嚴重污染的土壤不在需要修復之列，影響土壤污染治理。

（四）第三方機構資質不明

在土壤修復過程中，第三方機構的參與可能導致二次污染。對于第三方機構，《土壤污染防治法》僅規定第三方機構應具備相應的專業能力，也就是說對這些第三方機構的資質不作要求，市場是完全開放的。雖然可以在一段時間內刺激大量第三方機構涌入市場，充分盤活土壤污染治理市場，使其充滿活力，但也可能造成修復行業的市場混亂。對第三方機構的資質沒有要求，機構中的從業人員也沒有統一的資格要求，相應的技術人員水平也是參差不齊。人才隊伍是一家第三方機構成為行業龍頭的關鍵，機構中從業人員的水平直接決定了服務質量的高低，并最終影響著我國農業土壤污染修復的效果。[2]目前，主管部門對第三方組織的管理相對寬松，缺乏統一的管理標準。

二、修復制度的法律完善建議

（一）擴充責任主體范圍

《土壤污染防治法》中關于土壤污染責任人的規定，符合污染者自行擔責的基本原則。但擔責主體認定困難的問題毫無疑問會增加政府的負擔。為了保證土壤修復工作的順利推進，建議擴大責任主體范圍。[3]可將所有參與污染土壤治理的中間環節人列入擔責范圍，包括但不限于調查人員、轉運人員、修復人員等。根據《土壤污染防治法》的有關規定，當無法確定土壤污染責任人時，推定土地使用權人為第一責任人，而政府和其他相關部門可以根據實際情況對地塊進行“風險管控與修復”。由于土地使用權人并不是承擔責任的最終主體，因此土地使用權人應當享有追索權，法律應對此作出明文規定才能保障其追索權的有效行使。通常立法也主張對這類問題承擔連帶責任，并不明確規定內部責任份額的分配。為避免因連帶責任人的責任分擔而引發的后續糾紛，英國行政機關直接確定各責任人的責任份額，這也是值得我們借鑒的。

（二）完善土壤污染防治基金制度

目前我國受污染的農業土壤數量繁多，進行治理修復所需要的資金缺口巨大，都說明了我國構建農業土壤污染修復基金制度的必要性和緊迫性。[4]我國可以借鑒德國、美國等國家的成功經驗，建立健全該項制度。對于農業土壤污染修復基金制度來說，首要考慮的是資金來源的穩定和充足。實踐中應當開拓多種籌資渠道，如基金運作收益、社會捐贈、環保稅費等。農業土壤修復近似于一種公益行為，投入大、期限長、收益低等特點都充分表明了僅依靠政府出資遠遠不夠。應吸納社會資本，大力推廣政府與社會資本合作的新型商業模式，構建政府、社會、企業等多方共同參與的治理模式，用以解決農業土壤修復實踐中資金不足問題。

（三）明確修復前提

隨著科學技術的進步，修復方法會更加多樣，修復成本也會變得越來越低，隨之而來的是更多受污染的土壤開始采用好的修復方法來恢復自身的清潔度。因此有必要明確農業土壤的修復條件，以便在實踐中迅速確定哪些污染土壤需要修復，采用何種修復方法。立法機關后期應加快相關司法解釋的制定，對修復的前提條件加以明確。[2]立法機關在解釋“需要修復”時，可以關注公共衛生風險、環境風險等因素。農業土壤修復的前提條件還可以包括民眾遭受土壤危害后可能產生的不良健康反應和土壤污染物對人類賴以生存的生態系統造成破壞的可能性。

（四）規范第三方機構管理

對第三方機構的規范管理，不僅要從機構的資質方面入手，還要從機構的工作人員抓起；在管理的過程中，不能僅僅體現在機構的準入環節，更要著重于對機構后續運行階段的監管。這樣才能保證土壤污染修復市場的穩定運行。目前我國已經有多個省份對第三方機構進行監管，真正具備土壤修復資質的機構也會在層層的篩選中脫穎而出。由于我國對第三方機構的監管缺乏相關的經驗，所以在實踐中既可以參照其他行業的監管模式，也可以參考其他發展得相對成熟的國家。例如日本就設立了土壤污染職業資格制度，其不僅要求執業人員需要具備相應的資質，還要求第三方機構在土壤修復的過程中要做到流程規范化、細節化。我國也應當學習這方面的相關經驗，提高行業入門標準，從而更好地發揮第三方機構在土壤污染修復中的作用。

三、結語

農業土壤污染的治理修復與國家和人民的生命財產安全密切相關，已成為我國土壤污染防治領域的重要內容。農業土壤修復往往需要大量的時間和精力，短時間內修復效果并不顯著，因此要保持足夠的耐心。土壤污染治理至關重要，我國農業土壤污染修復任重道遠。相信在大家的共同努力下，農業土壤環境將會不斷得到改善。