從《超級基金法》看我國土壤污染治理責任的歸責與分配原則

李婉秋

（榆林學院，陜西 榆林 719000）

1980年美國《超級基金法》頒布，其立法目標在于建立有效應對危險物質釋放、清理、修復的機制，通過擴大潛在責任人的范圍，設立并落實嚴格的責任制度，從而促使整個社會以更加嚴密、科學、規范的態度對待危險物質的處理、處置。超級基金法自實施以來被評價為人類環境史上最嚴厲和嚴格的環境立法，也因此受到很多的爭議，但不容置疑的是，在《超級基金法》的推動和影響下，美國境內大部分的污染土地、場所獲得了較高程度的治理和修復，并逐年投入使用，污染土地的再利用比例明顯提高，不僅大大地減少了對人體和環境的污染，同時生態環境也得以有效性地恢復。

《超級基金法》的責任制度是美國環境立法中最富爭議的問題，一般認為，該法所確定的環境侵權責任為嚴格責任，所謂嚴格責任是指環境侵權的成立并不考慮行為人的主觀故意，即便行為人已經履行了必要的注意義務，防止了侵害的進一步發生，也無法免責，仍應承擔法律責任。顯然，其環境侵權責任的設置對普通法有很大的突破。一般的侵權責任構成三要件，即行為、損害后果、因果關系。但《超級基金法》規定的嚴格責任的確定比一般侵權責任更加廣泛和嚴厲，其責任主體承擔責任不以過失、缺乏注意、目的不正當為要件，是一種絕對嚴格的責任。也正是基于此，《超級基金法》將環境侵權責任潛在責任人確定為以下幾類：危險物質釋放、處理設施的所有人和經營人；危險物質處置安排人；危險物質運輸人；與公司承擔連帶責任的股東和公司職員。在責任分配方面，危險物質的釋放往往不是單個責任主體所為，而是數個潛在責任人共同作用的結果，很難去對各自過錯的大小、損害程度進行區分，按份承擔責任。基于責任的不可分配性以及環境治理和修復的有效性，土壤污染治理責任的分配普遍采取連帶責任。

我國環境風險控制和管理還處在一個起步階段，同時卻正經歷著工業化和高污染時期，如何借鑒《超級基金法》的立法和實踐經驗，并立足我國國情，如土地國有化，許多企業改制合并數次，經營人混亂，探索一條環境保護的新道路迫在眉睫。尤其值得關注的是，關于土壤污染治理責任的歸責與分配原則的確定問題，將會對排污企業造成巨大的環境責任威懾力，從預防風險的角度迫使排污企業更加謹慎地釋放、處理污染物。

一、土壤污染治理責任的歸責原則

長期以來，我國經濟發展采取粗放式發展模式，重工業發展比例失調，加之近些年世界工廠的位置，我國境內累積了大量的工廠、企業，雖帶來了經濟的高速發展，卻是以犧牲部分環境利益為代價的，污染物的釋放、處置缺乏技術指導和排放標準，多帶有任意性和不規范性。土壤作為最終的污染物受體，污染后果極其嚴重。

以美國《超級基金法》為代表所確立的環境責任歸責原則即無過錯責任原則，在其頒布實施的40年里，為大多數國家環境立法所效仿。從美國和其他國家土壤污染防治立法經驗來看，土壤污染防治立法的重點應在于治理而不是預防，而治理責任的承擔方式即污染者負擔、受益者分擔原則。然而即便如《超級基金法》，立法將潛在責任人進行了明確、詳細的規定和列舉，但在具體案件中，依然被廣泛詬病的還是相關責任人認定和選擇過程冗長且復雜，大大降低了執行的效力。而另一方面土壤污染治理又更具有實效性和緊迫性，那么如何最大化地、高效地在眾多潛在責任人中找到最能有效治理被污染土地的責任人則成為關鍵。此時不考慮責任人的主觀過錯、注意義務、正當目的性的無過錯責任原則就成為最佳選擇。

在我國，土壤污染治理責任也應以無過錯責任原則為主。一方面，作為污染者，并不意味著自己排放和處置污染物符合行業標準或工業流程，或者即便因沒有預測到的排放而導致土壤污染，均不得免責。[1]另一方面，正如前文提到的長久以來我國政府對待環境污染一貫的寬松態度，為了經濟利益犧牲環境利益，所以對于環境責任的承擔除了秉持污染者負擔原則外，受益者分擔也同樣重要，將環境責任在土地利益相關者之間再次分配。最后，土壤污染行為的發生歷經時代更迭，且考慮到我國企業大多經歷改制，經營人復雜且難以確定，更難以查證和考究污染者的主觀態度，因此不考慮主觀態度的無過錯責任原則有助于責任的充分追究，改善土壤環境，維護生態平衡。然而，一旦采用無過錯責任原則，在責任主體的確定時不考慮行為人的違法行為，就極有可能在個案中出現違背公平公正的嫌疑，難以讓公眾信服。因此，設立賠償責任限額就顯得非常必要，《超級基金法》責任的成立不要求行為人具有主觀過錯或違法性，但無過錯責任方所承擔的賠償數額是有明顯限制的。當然任何的原則總有例外作為補充，關于責任主體的認定和選擇除了遵循無過錯責任原則及責任限制外，也可以考慮在個案中適用個案衡量機制，結合責任人的污染程度、承擔能力、排除危害、治理修復能力，審慎裁量，促進公平正義的實現。

二、土壤污染治理責任的分配原則

《超級基金法》所確定的潛在責任人范圍是非常廣泛的，且并不區分各自的過錯與否、彼此之間是否具有關聯性等，對于危險物質的釋放、處置采取無過錯歸責原則使得環境責任異常嚴厲，大大提高了對污染者的威懾力，也更有利于引導公眾及社會以更加負責、嚴肅的態度排放和處理污染物。顯然，對于環境侵害而言，大多數污染結果的發生都是由數個污染行為或數個侵權人共同作用的結果，很難去區分各自過錯或者損害結果的大小，此時，責任該如何劃分和承擔呢？考慮到土壤污染責任認定的復雜性、不可分性及污染治理的實效性，以美國為代表的英美法系國家關于環境污染治理責任的分配原則大多采用連帶責任。即潛在責任人對外承擔部分份額的連帶責任，任何一方都有義務承擔法律責任。連帶責任在土壤污染環境侵權責任中的適用，其目的是高效地保護受害人的合法權益，避免因個別責任人無力承擔賠償責任而使受害人得不到補償，土壤污染后果加劇。關于舉證責任，受害人無需證明潛在責任人的危害行為與污染結果之間的因果關系，只需提供證據初步證明由一個潛在責任人承擔連帶責任即可，此后證明責任將轉移至該潛在責任人，由其證明責任的可分配性，如不能完成舉證，潛在責任人將承擔連帶責任。[2]

2019年1月我國《土壤污染防治法》生效，明確規定土壤污染人、土地使用權人、政府的責任承擔順位，這也就意味著在不同類型主體之間就土壤污染責任的承擔必須按法定順序執行，只有第一順序責任人無法認定時，才啟動第二順序責任人，最后由政府兜底。顯然在不同類型主體之間不存在所謂的連帶責任。而第一順序責任人的認定過程又往往繁瑣且漫長，這樣就會大大貽誤土壤污染的治理時機及治理效果。反之在第一順位的同類主體中，考慮到認定的復雜和困難，以及土壤污染治理的實效性，多個污染責任人之間在責任分配中，應優先適用連帶責任。然而絕對的連帶責任卻會造成同類型責任主體之間的顯失公平。因此，我國土壤污染責任分配原則一方面應考慮確認不同類型責任主體之間的不真正連帶關系，另一方面在肯定同類型主體對外當然承擔連帶責任外，對內應結合責任主體各自責任程度的高低，過錯大小，規定與之相匹配的責任份額、污染治理措施，如確實無法劃分責任的，則依法承擔均等責任。[3]

總之，我國環境管理立法正處在深刻變革和發展的階段，在此過程中如能充分借鑒《超級基金法》環境責任制度的立法經驗和成熟制度，立足我國實際，避免生搬硬套，有借鑒、有創新、有突破，才能真正解決我國環境立法的瓶頸，實現土壤污染的有效治理。