社會(huì)治理理論下我國(guó)巡邏勤務(wù)的發(fā)展趨向探究

何易霖

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

自羅伯特·?皮爾爵士提出“巡邏勤務(wù)”這一警務(wù)概念之后，巡邏便逐步成為警察工作的重點(diǎn)。在當(dāng)今世界各地的警察機(jī)構(gòu)中，巡邏無(wú)論作為警種還是一種勤務(wù)方式，都具有顯著突出的作用。例如：在美國(guó)，巡邏通常占到警察部門工作的60%—70%[1]，而由于美國(guó)各州警察管理制度的差異，這個(gè)比例在某些地區(qū)可能更高；在我國(guó)香港，巡邏隊(duì)的警力通常占到地區(qū)警署總警力的60%以上[2]；而在英國(guó)和日本等國(guó)家，巡邏警察占比也在警察總?cè)藬?shù)的40%左右[3]。由此可見，巡邏作為現(xiàn)代警察最為基本的勤務(wù)方式，廣泛受到了重視。

目前，我國(guó)已然摸索出了一套符合自身國(guó)情的警務(wù)巡邏模式，巡邏勤務(wù)也發(fā)揮了預(yù)想中防治犯罪、維護(hù)社會(huì)治安的作用。但隨著時(shí)代的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，以及西方治警觀念的不斷輸入，需要對(duì)巡邏勤務(wù)這一常見警務(wù)模式的發(fā)展進(jìn)行思考。然而，建立先進(jìn)的警察勤務(wù)運(yùn)作方式絕不是一蹴而就的，從哲學(xué)的角度來(lái)看，先進(jìn)的變革需要先進(jìn)理論的支撐。社會(huì)治理理論作為政府管理理論的一種，其效益已經(jīng)得到了西方各國(guó)政府的參考與實(shí)踐，該理論中管理主體多元化的主張也與我國(guó)社會(huì)治安綜合治理的總體要求不謀而合。在社會(huì)治理理論的大框架下，我國(guó)公安巡邏勤務(wù)面臨著新的發(fā)展趨勢(shì)。

一、我國(guó)當(dāng)代巡邏勤務(wù)現(xiàn)狀

（一）我國(guó)巡邏勤務(wù)的發(fā)展歷程

要想探討巡邏勤務(wù)的發(fā)展趨向，尚需對(duì)這一警察勤務(wù)運(yùn)作方式的發(fā)展歷程作出梳理。改革開放以來(lái)，我國(guó)公安機(jī)關(guān)在西方原有警務(wù)模式的基礎(chǔ)上，依照我國(guó)國(guó)情，逐步形成了一套自成體系的巡邏勤務(wù)模式。1991年11月，全國(guó)第十八次公安工作會(huì)議首次提出要在城市中建設(shè)完備的警務(wù)巡邏體制，通過(guò)將大量的警力布置在街面上，以提高公安機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)治安的掌控力。兩年后，即1993年的全國(guó)城市人民警察巡邏工作會(huì)議進(jìn)一步指出要在國(guó)內(nèi)地級(jí)以上城市建立警察巡邏體制。這兩次會(huì)議為我國(guó)城市警察巡邏勤務(wù)奠定了基礎(chǔ)。1994年2月24日，公安部發(fā)布了《城市人民警察巡邏規(guī)定》（后文稱《規(guī)定》），該規(guī)定為我國(guó)城市建立人民警察巡邏體制提供了法律依據(jù)，警察巡邏由此實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)治安的動(dòng)態(tài)管控[4]。

（二）我國(guó)當(dāng)代巡邏勤務(wù)之特點(diǎn)

1．從領(lǐng)導(dǎo)層面看，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)公安工作首要遵循的原則，巡邏這一警察勤務(wù)工作自然也不例外，只有全面服從黨的指揮才能最大程度地發(fā)揮巡邏勤務(wù)的預(yù)期功效。

2．從巡邏的目標(biāo)和任務(wù)層面看，我國(guó)巡邏勤務(wù)不僅能夠打擊和預(yù)防犯罪，維護(hù)公共安全，也可以在公益層面為社會(huì)提供服務(wù)，在進(jìn)行巡邏的過(guò)程中，通過(guò)解決群眾糾紛，化解社會(huì)矛盾，從而拉近警民關(guān)系，提高警察的形象和執(zhí)法權(quán)威，這也充分體現(xiàn)出了公安機(jī)關(guān)全心全意服務(wù)人民的宗旨。

3．從巡邏方式的層面看，《規(guī)定》中明確了人民警察在進(jìn)行巡邏時(shí)實(shí)行步、車結(jié)合的方式。步巡具有檢查仔細(xì)、對(duì)犯罪威懾能力強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，而車巡則具備視域廣、速度快的特點(diǎn)，能使警察在較短時(shí)間內(nèi)趕赴報(bào)案地點(diǎn)。兩者相結(jié)合，提高了巡邏的時(shí)效性。

4．放眼地域特征，以出警時(shí)間為依據(jù)進(jìn)行巡區(qū)劃分。我國(guó)公安機(jī)關(guān)在劃分巡區(qū)時(shí)，主要著眼于城市街區(qū)的地域狀況，同時(shí)以出警預(yù)測(cè)時(shí)長(zhǎng)為依據(jù)進(jìn)行實(shí)施。公安部對(duì)城市出警人員趕赴市區(qū)主要街道、居民樓院內(nèi)以及市郊區(qū)等不同報(bào)案地點(diǎn)的時(shí)間都做出了詳盡的規(guī)定。而在案件處置完畢后，公安機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)出警反應(yīng)時(shí)間進(jìn)行詳細(xì)的分析，并根據(jù)分析結(jié)果對(duì)巡區(qū)進(jìn)行進(jìn)一步地調(diào)整。

5．“交巡合一”的改革方向，1997年，江蘇公安機(jī)關(guān)率先提出將交警與巡警合二為一的警務(wù)改革理念[5]，即交巡警既管交通，又負(fù)責(zé)社會(huì)治安的維護(hù)。交巡合一模式能夠從管理層面上實(shí)現(xiàn)一警多用，增加街面執(zhí)法警力數(shù)量，在管理交通秩序的同時(shí)，起到了維護(hù)街面秩序的效益。以白城為例，該市公安機(jī)關(guān)自2019年6月推行交巡合一改革以來(lái)，交巡警大隊(duì)接警案件顯著降低，尤其是刑事案件的發(fā)生率同比2018年下降31%，同時(shí)，該市交巡警積極履職，服務(wù)群眾，數(shù)月內(nèi)便收到錦旗、感謝信29件，完美地完成了上文所述的巡邏之目標(biāo)。

二、社會(huì)治理理論概述

社會(huì)治理理論興起于20世紀(jì)90年代的西方，在凱恩斯主義與自由主義的強(qiáng)烈沖突之下，當(dāng)時(shí)的人們急于尋求一種能夠在政府、社會(huì)、市場(chǎng)三大主體之間形成良性互動(dòng)的機(jī)制，在這樣一種背景之下，社會(huì)治理理論應(yīng)運(yùn)而生，結(jié)合中外學(xué)者的具體觀點(diǎn)，可以總結(jié)出社會(huì)治理理論的幾大特點(diǎn)。

（一）治理主體多元化

在社會(huì)治理理論的框架下，社會(huì)治理的主體并不僅限于政府，相反，為了保證治理的效果，治理的主體可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，甚至可以是上述二者的融合，即多元化的治理主體能夠更好地達(dá)成治理的目標(biāo)。另一方面，治理作為一種對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的行為，需要權(quán)威來(lái)進(jìn)行維護(hù)，政府作為公權(quán)力的代表，自然是權(quán)威的不二之選，但若是這種權(quán)威只限于政府一家，可能會(huì)產(chǎn)生機(jī)構(gòu)冗雜、效率下降等治理負(fù)效應(yīng)。而從公眾的角度看，這種治理的權(quán)威實(shí)質(zhì)上來(lái)源于社會(huì)對(duì)治理主體的信任，獲得社會(huì)廣泛信任的組織即可以獲得治理的權(quán)威，這也為治理主體多元化提供了事實(shí)依據(jù)。

（二）更加注重服務(wù)而非“統(tǒng)治”

相較于傳統(tǒng)的政府管理理論，社會(huì)治理理論更傾向于政府如何為公眾提供服務(wù)。好比企業(yè)為公眾提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品而獲取利潤(rùn)一般，政府也需要為社會(huì)提供相應(yīng)的“產(chǎn)品”來(lái)獲取績(jī)效和權(quán)威[6]，在這一點(diǎn)上，政府所提供的產(chǎn)品即為服務(wù)。由此，社會(huì)治理理論下，如何為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)也應(yīng)當(dāng)成為政府首要考慮的問(wèn)題。

（三）管理方式的多元化

除了管理的主體，社會(huì)治理理論也強(qiáng)調(diào)管理方式的多元化。政府不能僅靠行政強(qiáng)制力來(lái)對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，單純地強(qiáng)制無(wú)法達(dá)到治理的效果。在這一方面，治理理論提倡“善治”，即政府與公民通力合作，對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，這便要求政府增強(qiáng)社會(huì)組織與普通公眾在社會(huì)治理領(lǐng)域的參與度，以此來(lái)促進(jìn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。

三、我國(guó)巡邏勤務(wù)與社會(huì)治理理論的沖突

（一）巡邏主體的單一性

當(dāng)前，無(wú)論從法律還是現(xiàn)實(shí)公安實(shí)踐的角度看，巡邏作為警察的勤務(wù)模式之一，是警察的職能和任務(wù)，為公安機(jī)關(guān)所獨(dú)有。雖然我國(guó)曾有過(guò)例如“朝陽(yáng)群眾”等社會(huì)群眾上街巡邏的實(shí)踐，但一是此類主體只屬于民間組織，不具有法律上的合法性。二是公安機(jī)關(guān)并未授予這類主體相應(yīng)的處置權(quán)力。綜合以上兩點(diǎn)，所謂“朝陽(yáng)群眾”并不能被算作巡邏勤務(wù)的主體。這便與社會(huì)治理理論中治理主體多元化的要求相沖突。

（二）打擊和服務(wù)不平衡

巡邏勤務(wù)作為公安機(jī)關(guān)的勤務(wù)運(yùn)作方式之一，本身具有在社會(huì)面上打擊違法犯罪的行政職能，具備相當(dāng)?shù)膹?qiáng)制性，在維護(hù)社會(huì)秩序這一點(diǎn)上，況且也確實(shí)需要相應(yīng)的行政強(qiáng)制性來(lái)維護(hù)社會(huì)治安，懲處犯罪。但在我國(guó)過(guò)去的警務(wù)實(shí)踐中，我國(guó)的巡邏勤務(wù)似乎過(guò)多的偏向于打擊預(yù)防犯罪方面的職能，而或多或少地忽視了服務(wù)公眾的任務(wù)。但在社會(huì)治理理論下，社會(huì)服務(wù)又恰好應(yīng)當(dāng)是公安機(jī)關(guān)提供給社會(huì)公眾的“產(chǎn)品”之一。這個(gè)產(chǎn)品質(zhì)量的好壞將會(huì)直接影響公安機(jī)關(guān)績(jī)效的評(píng)定與聲望。當(dāng)前過(guò)度強(qiáng)調(diào)打擊違法犯罪而忽視公共服務(wù)的情況，是與社會(huì)治理理論不協(xié)調(diào)的。

（三）處置具有單方面意志性

巡邏警察作為行政主體，其部分處置行為只需在行政法律法規(guī)允許的范圍之內(nèi)，便可以自行對(duì)違法行為進(jìn)行處置，特別是在交巡合一的改革背景下，當(dāng)巡警完全和交警融為一體時(shí)，就可能因此引發(fā)一系列問(wèn)題。例如，在當(dāng)前的警務(wù)實(shí)踐中，交警在處理違章車輛時(shí)具有相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)，這種自由裁量權(quán)能夠使警察在對(duì)違法主體行為的社會(huì)危害性做出主觀評(píng)判后，給出相應(yīng)的處罰，具有相當(dāng)?shù)闹饔^性和靈活性。而正是這兩種特點(diǎn)，使得在現(xiàn)實(shí)警務(wù)實(shí)踐中，因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)引發(fā)的問(wèn)題層出不窮。處置的單方面意志性，無(wú)疑是與社會(huì)治理理論的要求相違背的。

四、社會(huì)治理理論下我國(guó)巡邏勤務(wù)的發(fā)展趨向

（一）一元化向多元化的發(fā)展趨向

社會(huì)治理理論關(guān)注多元化的社會(huì)管理力量，重視治理中社會(huì)組織和公民個(gè)人的參與。在傳統(tǒng)公共安全尚且缺失的社會(huì)，由公安機(jī)關(guān)派遣職業(yè)警察來(lái)執(zhí)行巡邏任務(wù)，無(wú)疑能夠滿足社會(huì)群體的要求，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品。但是隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)群體對(duì)于公共安全也逐漸提出了新的要求，這時(shí)，人們需要的公共安全不僅僅是對(duì)犯罪的打擊，而是涉及個(gè)人生活、組織活動(dòng)的方方面面，不論從警察職權(quán)還是警力配置的方面來(lái)看，公安機(jī)關(guān)都無(wú)法全面地滿足社會(huì)對(duì)公共安全的需求。這意味著公共安全的提供不應(yīng)繼續(xù)被政府機(jī)構(gòu)所壟斷，而是應(yīng)當(dāng)變傳統(tǒng)的一元主體為多元，適當(dāng)引進(jìn)新的社會(huì)力量來(lái)分擔(dān)巡邏任務(wù)。從另一個(gè)方面上看，作為公權(quán)力代表的警察在執(zhí)行巡邏任務(wù)時(shí)，也有可能與社會(huì)群體產(chǎn)生沖突，這時(shí)也需要一個(gè)不屬于沖突雙方的第三方組織來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)?？偟膩?lái)說(shuō)，通過(guò)增加巡邏的主體，在減少職業(yè)警察工作壓力，達(dá)成社會(huì)面巡邏防控目標(biāo)的同時(shí)，也能更好地化解社會(huì)沖突，達(dá)到社會(huì)治理的目標(biāo)。

（二）從“統(tǒng)治”向服務(wù)的發(fā)展趨向

巡邏勤務(wù)的基本任務(wù)并非只有打擊和預(yù)防犯罪，隨著社會(huì)公眾對(duì)于政府服務(wù)的需求日益增多，巡邏勤務(wù)應(yīng)當(dāng)充分樹立起服務(wù)理念。一方面，向社會(huì)提供服務(wù)能夠充分拉近警民關(guān)系，從而提高警察形象，樹立警察的執(zhí)法權(quán)威，為日后的治理打下良好的社會(huì)基礎(chǔ)。另一方面，公安機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識(shí)到自身資源的不足，巡邏警力是十分珍貴的資源，如果將所有精力都投入到提供公共服務(wù)中，也會(huì)導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)自顧不暇，由此，巡邏警察應(yīng)當(dāng)只向社會(huì)提供那些基于警察使命應(yīng)當(dāng)完成的服務(wù)，例如向民眾提供救助、化解糾紛等。

（三）管理方式從單一向多樣的發(fā)展趨向

治理體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力向公民的回歸，政府對(duì)于社會(huì)的管理不能僅僅依靠強(qiáng)制力來(lái)進(jìn)行，而是應(yīng)該采取更加民主化、更加注重公民人身權(quán)益的方式進(jìn)行。例如，在行為相對(duì)人能夠自覺(jué)配合巡警執(zhí)法的前提下，就可以使用一些非強(qiáng)制性的方式，以增加警察與相對(duì)人之間的溝通與合作，以求更好地解決問(wèn)題。由此，即使在交巡合一改革的大背景下，也不會(huì)因?yàn)檫^(guò)于自由的裁量權(quán)導(dǎo)致不當(dāng)?shù)木駴_突。當(dāng)然，管理方式的多樣化并非指巡警不能采取任何強(qiáng)制性的措施，畢竟巡邏的首要任務(wù)還是打擊和預(yù)防違法犯罪，對(duì)于不能自覺(jué)配合警方執(zhí)法的相對(duì)人，仍然應(yīng)當(dāng)采用強(qiáng)制性措施進(jìn)行嚴(yán)格管理。