地方國有企業全面預算管理的困境及對策探討

蔡潔潔

（肇慶市國有企業服務中心，廣東 肇慶 526040）

全面預算管理是近年來我國大力推行的財務管理手段之一，國家明確要求央企要完善并優化全面預算管理體系，提升預算管理的科學水平。跟隨央企的步伐，地方國有企業也在建立預算管理體系和開展預算管理工作。在多年的實踐工作中，無論是對全面預算管理的接受程度上，還是在推動預算管理的體系建設上，地方國企的發展明顯落后于央企，難以滿足優化資源的初衷，對提升競爭力的幫助不大。新一輪的國企改革對地方國企來說是一個重大的機會，誰準備好了就可以在改革浪潮中突圍而出，邁向更高水平的發展。在此大背景下，提升全面預算管理水平顯得尤為重要，地方國有企業有必要重新認識其重要意義，分析目前工作的重點難點，并探討解決辦法，以實現全面預算水平的提高。

一、地方國有企業全面預算管理的重要意義

（一）地方國企深化改革的必然要求

黨的十九屆五中全會就深化國資國企改革做出一系列的重大部署，實現高質量發展是地方國企未來發展的戰略目標，也是未來長時間內經營活動的核心導向。要實現企業的整體高質量發展，首先應從內部環境做起，提升企業管理水平是必修課題之一。全面預算管理作為企業內部管理中不可忽視的關鍵一環，關系著國有資源是否得到合理分配、成本費用是否得到科學控制、經營效益是否達到計劃預期，全面預算管理的深度程度直接影響了管理水平的高度。由此可見，提升全面預算管理水平是地方國企深化改革的必然要求。

（二）實現企業戰略目標和經營目標的有效途徑

全面預算管理是企業對所在經濟環境以及自身經營需求進行分析的基礎上，以未來一段時間內的戰略目標和經營目標為導向，調配相適應的資源而做出的一系列具體化、數字化、精細化計劃。作為一種導向型的管理工具，最大的特點是將戰略目標進行分解，落實到各個部門各個員工身上，以約束各個員工有目的有控制地開展業務工作，避免資源浪費，從而有效實現短期預算指標，促進實現長期戰略目標。

（三）資源合理配置、成本效益科學配比的重要手段

地方國有企業在市場活動中是一個特殊的角色，既要實現國有企業必要的經濟效益以確保國有資產的保值增值，也要參與微利或者公益性的政府投資項目以實現一定的社會效益，如何合理分配企業內部資源，科學配比成本對企業實現雙效益目標至關重要。全面預算管理是一種優化資源分配的手段，通過事前計劃、事中跟蹤調整、事后評價，可以對人力財力進行迅速地合理調配，使投入和產出合理化配比，是地方國企平衡經濟效益和社會效益的重要手段。

二、地方國有企業全面預算管理現存困境及產生原因

（一）缺乏主體意識，重視程度偏低

地方國有企業大部分是傳統國企發展而來，經過多年的改革重組，很多地方國企逐步改制為集團企業，從集團到子公司基本都是百分百的地方國有資本，深入扎根于本地經濟發展，管理意識相對守舊，對創新管理模式接收程度不高。在推行全面預算管理的初期階段，國資監管體制仍然在“管人、管事、管資本”的環境下，地方國企的預算工作是由地方國資委牽頭，企業雖然已引入預算管理概念，但是沒有形成市場競爭的主體意識，對預算編制的目標停留在完成上級下達的經營指標，預算工作偏向于任務的完成。由于長時間被動思維的養成，導致地方國企從上而下對預算管理的重視程度普遍偏低。

（二）全面預算編制不“全”

預算管理在很多年前就被應用到企業管理當中，而全面預算是預算管理的深化和升級，其核心要素是一個“全”字，也是預算工作的重點和難點。從地方國企的工作積累來看，預算編制不全的現象仍然明顯，沒有達到“管理”的效果。一是預算目標不全，預算編制目標局限于年度經營目標，缺乏對中長期戰略目標的考慮，由于戰略目標沒有被分解到具體工作中，導致各部門的工作缺乏導向型，在編制預算時，怎么舒服怎么編，過了一年算一年。二是編制依據不全，缺乏調查研究和科學依據，簡單地以歷史數據為基礎進行增量預算。三是參與部門不全，缺乏預算機構的統籌和明確的部門聯動機制，財務部門成了孤軍作戰，難以獲取準確的基礎數據，全面預算變成了財務部門的一張表格，預算工作流于表面。

（三）全面預算管理機構不健全，執行力低

很多地方國企沒有成立全面預算管理統籌機構，僅由分管財務的班子領導牽頭相關工作，難以對全面預算的執行進行跟蹤、監控和合理調整。一是在企業開展經營生產中，隨著客觀環境和經營需求的變化，有些部門的資金需求可能與年初預算發生變化，由于缺乏統籌機構的協調，牽頭預算工作的領導和部門無法進行全面的分析，難以做出科學的判斷，造成資源分配的片面化，可能會出現真正需要增加資源的業務部門無法及時獲得補給，打擊了業務部門和員工的積極性，對預算目標的實現帶來消極的影響，也容易使部門之間產生隔閡。二是預算執行沒有形成及時的反饋和分析機制，導致資源配置滯后，容易出現資源浪費或者資源不足，沒有達到資源優化分配的目標。

（四）考評機制有待優化，責任感與積極性欠缺

部分地方國企沒有將預算執行結果納入員工的個人考核，或者已經納入但考核比重太低，無關痛癢的獎懲機制不足以引起全體員工的重視。考評無壓力，預算責任主體不明確，導致經辦人員敷衍了事，部門之間互相推脫，業務分管領導各自為政等現象時有發生，預算執行缺乏積極性和責任感。

三、加強地方國有企業預算管理的對策

（一）深化地方國企混改，提高預算管理意識與水平

地方國有企業應該內外結合，全面提高預算管理意識與水平。一方面從企業自身出發，將全面預算提升至戰略定位，通過建章立制、宣傳考核等方式，提高全員的全面預算意識，引導預算工作的實踐。另一方面，深化地方國企混改，借助外部力量提升全面預算管理水平。有條件的地方國企爭取與央企合作，除了在資金、技術上得到直接的支持和提高外，更重要的是視野的開拓和管理意識的提高；繼續推進資本多元化混改，引入非國有資本，借鑒學習民營資本的管理水平，充實企業內部管理力量。無論是央地合作還是國民合作，站在投資者的角度，都要求企業能提升效益，從而獲得更豐厚的投資回報，因此投資者的期待對國企管理層來說是一種督促、一種鞭策，要求管理層要加強管理意識，提升管理水平和競爭力，實現經濟效益的提升。

（二）優化全面預算管理制度，明確預算編制要求

建立科學的全面預算管理制度，明確預算編制的目標、預算編制的范圍以及預算編制的崗位責任。在預算目標的設定上，應體現長期戰略目標與短期經營目標的統一，將戰略目標分解為短期可行的經營目標，再精細分解到每個部門崗位上；在預算編制范圍上應體現全部經濟活動均納入預算編制的范圍；在預算編制的依據上，應體現對市場的充分調研和對歷史數據分析的結合；在預算管理的時間廣度上應體現各項經濟活動事前、事中、事后的全過程；在預算編制的工作分配上應該體現各部門的全員參與，落實崗位責任。前述全面預算的要求都應該在制度上明確規定。

（三）設立全面預算管理機構，建立預算執行跟蹤機制

設立全面預算管理委員會，統籌預算工作的編制、執行、調整、考核全過程。全面預算管理委員會應由董事長或總經理掛帥，吸收各部門負責人作為成員。由這種人員結構組成的預算管理機構一方面能引導企業全員上下對預算工作的重視，并統籌各部門提高預算編制的科學性和全面性；另一方面能起到協調企業各部門、各員工的作用，一定程度上緩解了不同部門之間由于爭奪資源產生矛盾和沖突。建立預算執行跟蹤機制，召開月度、季度預算執行分析會，結合突發情況和風險預警，調整差異，再反饋到各執行部門，有效集中資源，減少閑置浪費，及時補充所需，以充分發揮全面預算的優化資源配置功能。

（四）健全考核評價機制，落實責任，提升積極性

科學的考核評價機制是提升員工工作積極性強而有力的手段之一。考核的評分標準應當與量化的預算目標相一致，分數設置科學合理，具有震懾力；獎懲明晰，對于超額完成或者提前完成預算目標的部門和個人，給予一定比例的獎勵，對未能完成目標的部門和個人，給予懲罰；獎懲的標準應當一致，不能獎勵幅度大懲罰幅度小，更不能獎勵幅度小懲罰幅度大。對企業來說，通過客觀公正有吸引力的考評制度，對員工形成一種約束和督促，可以增強員工對預算工作的主體意識，激發員工的積極性；對員工來說，是一種動力和期許，化被動為主動，積極完成預算目標，實現個人價值和公司效益的雙贏。

四、結束語

隨著“十三五”的收官和“十四五”的開局，在國資監管職能轉變的大環境下，從中央到地方紛紛出臺授權放權清單，地方國有企業應當抓住機遇，樹立市場經營主體意識，深化混改，通過對預算的編制、執行、考核等方面進行深入改進，提升全面預算管理水平，為企業提升綜合競爭力提供有力的保障，從而確保企業在新一輪改革中實現國有資產的保值增值，朝著戰略目標邁向高質量的發展。