財務維度視角下高校績效預算管理探討

劉侃

（河南新鄉學院財務處，河南 新鄉 453003）

績效預算管理工作，主要是以績效考核為中心環節，對預算的各個環節進行嚴格的考察，必須將考察注入結算的每一環節，同時根據考核的結果進行資金的合理分配，而且有利于將預算工作進行順利地開展，這也算是規范制度流程、建立資金使用制度的必然要求。預算管理制度與之前的手段不同，是他將傳統的方式進行了改良。以往的預算方式不同，績效預算引入了市場資源配置和市場經濟調控手段，降低成本，提高效率。如此看來，這不僅僅是預算管理方式的轉變，更是高效預算管的一次革新。將其納入高校預算管理當中就有十分重要的作用，它強調會計要素的表達已經明確地看出其對于新財務制度的重視，給預算理念的新概念引入該帶可行性。

一、基本理論假設下的概念模型

績效預算制度的基本理論假設從管人轉向管事，更貼近市場經濟要求。采用不同的視角，將政府部門視為一個經濟管理部門，通過建立公共品——公共品成本——預算的模式，對產品需求進行核算、編制，體現出預算的制度約束力量。

預算績效管理是一個動態連貫的動態系統，它是，對于未來的指出計劃進行逐一分解，分解后分給不同的責任人，通過責任人控制核算責任，最后相互之間進行交叉評價；首先，成本中心可以根據中心的制度對核算進行帶入調節，這樣可以在計算的過程中盡量控制到最理想的狀態，同時工作人員針對核算過程中的弊端，科學合理有效的修改核算制度。此外，在推行新制度的過程中，相關工作人員也要結合實際進行知識的更新，不斷優化自身的知識體系，讓自己不斷適應制度的變化，增強管理意識具有大局觀和政治站位。其次，以最新修正的權責發生制預算編制制度將學校事業支出進行了詳細的劃分，制度中明確規定“高等學校會計核算一般采用收付實現制，但部分經濟業務或者事項的核算應當按照本制度的規定采用權責發生制”，即高校實行修正的權責發生制進行會計核算。成核算制度的調整勢必會對后面的預算編制等工作產生影響，因此，預算編制基礎和方法應采用修正的權責發生制。

二、理論基礎——成本效益分析與績效預算的相關性解析

（一）CBA（成本效益分析）

成本效益分析（Cost-benefit analysis，簡稱CBA）是通過對新項目的全部成本和效益進行比較來評估該項目價值的一種新的決策方法。它針對項目提出若干個可能實現該項目目標的方案，并運用一定的技術方法計算出每個方案的成本和效益，依據一定的原則進行縱向及橫向比較，選擇出最符合高校發展戰略的最優決策方案。隨著新政府財務會計體系的建立，適時建立成本會計將會有助于準確衡量高等院校的教育成本，對高等院校中各職能部門履責所耗費的資源進行歸集、分配和核算，為基于成本控制的財務管理及基于績效評價的預算管理提供支持，以便更好地提高高校資金運行效率與效益。

績效預算管理通常需要運用以下三大經濟評價方法，成本——效益分析（CBA）及其兩大變式：成本——效果分析（CEA）和成本——效用（CUA）分析。在這些方法中，項目成本均可量化為貨幣，但是對收益的量化存在著差異。成本—效益分析（CBA）將成本與收益均量化為貨幣，以責任主體成本是否可控為前提，將成本費用相結合計算該項目是否存在社會凈收益。基于成本可預計、可調節的條件假設，成本中心對目標項目要支出成本進行分解，在落實相關成本的控制責任時給予科學完善的考核評價，然后對成本進行有效調節。該評價方法為項目選擇提供了一個可以通用的衡量尺度，有助于在資源使用的備選方案中進行優化選擇。

（二）績效預算

績效預算是基于CBA分析的基礎上確定項目實施方案所需成本費用來編制預算的一種方法。20世紀90年代，預算改革也是眾說紛紜，在相關經驗的基礎上許多學術研究領域專家也在此基礎上進行了革新，這里以研究影響較大的美國、澳大利亞和新西蘭為代表，他們在一番實踐后，紛紛推出來新的績效預算方式，將預算制度中的政策和管理進行了有機結合，提高預算的效率，讓其符合當代的發展規律，這些制度在當時的影響非常巨大，在中國乃至世界范圍內都有值得借鑒之處。績效預算管理是涉及組織領導、目標確定、指標設計、過程追蹤及結果反饋等多個方面的系統工程。高等院校作為一個提供公共產品的經濟部門，根據公共財政效率原則及方法，將基本理論假設從管人轉向管事，以績效目標的設立、實施、評價及反饋為基本環節，設置目標管理、運行跟蹤管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋及應用等模塊，以一種全新角度建立起“公共產品——公共產品成本——目標預算”模式的動態連貫的管理系統，無論制度如何變遷，始終還是會緊緊圍繞公共產品的成本進行計算的。基于戰略地圖的四維度框架構建要求，績效預算考核應以預算責任書為依據，針對預算編制的數據是否無誤，費用是否合理，審批流程是否符合應有制度等等環節，都會一步一步進行，從項目的投入、過程、產出和效果四個方面展開對預算責任主體的全面考核，其評價內容主要通過設計績效評價指標體系和評分標準進行定量和可衡量的定性表述來實現，在此基礎上完善績效評價結果的運用，將其與年度考核及其后年度預算分配掛鉤，從而形成一整套的績效激勵機制。

三、高校績效預算評價工作的意義及應用

高校預算評價工作的展開，也是強化預算管理、規范資金使用、加強制度落實的必然。績效預算管理工作應該是在績效目標的引領下，以績效考核為中心，通過CBA分析法采取定性和定量的方法對預算工作進行全過程監督和控制，高校可以在對預算執行結果進行嚴格考核的同時，依據考核結果對下一步的資金分配進行安排和調整。績效預算不僅僅改變了預算管理方法也對公共管理理念實施了一次根本性的革命。高等院校在改革創新財務管理過程中，已經開始重視與市場經濟的接軌，在預算編制、執行及監督等預算管理中融入市場經濟的基本理念，將績效管理與預算管理進行了有機的平衡，這樣講從根源上降低了校園公共產品的最低預算，同時對于校園資金的合理使用提供了可能。

績效評價結果最終以項目支出績效自評表及評價報告的形式呈現。績效評價報告是對預算績效進行評價后形成的總結性結論文件，包括績效目標及建立依據、績效目標變化調整，下一步改進工作建議等方面內容組成。高等院校應切實加強評價結果的整理與分析，將評價結果作為完善政策和改進管理的重要依據，進而調整和優化部門預算支出結構，合理配置資源。

這充分說明績效預算帶來的新的預算管理理念對傳統預算管理方法的沖擊與碰撞是根本性的。高等院校發展戰略的實施需要依托以績效棱柱為載體的成本基礎預算管理，將績效棱柱和成本基礎預算相結合，以價值觀念重新構建成本預算，全方位績效預算的實施將更加有利于高校預算規劃及控制功能的有效發揮。

四、財務維度視角下績效預算管理評價路徑

通過分析高等院校預算管理存在的問題，厘清高等院校成本、費用、支出的區別與歸集方式，提出建立成本費用與相關支出的對應機制，從加強校內項目庫建設、嚴格控制專項資金預算經濟分類、提升預算編制水平、提高預算執行率等方面入手，完善高校績效預算管理，提高資金使用效益。部門可以在已經確定了業績指標和預算指標基礎上自行調整實現目標的技術路線。在“目標→活動→成本→預算”的邏輯關系中應明確界定為先有目標，然后再有為完成目標需要開展的活動，最后編制由相應成本支持的資金預算。

（一）構建財務維度視角下的高等院校績效預算管理機制

1.框架搭建：績效預算管理并不是一成不變的固定形式，其組成部分也都是動態的。在框架搭建過程中，要以高等院校戰略目標為引領，以績效實現為導向、以資金管控為核心，關注各節點的反饋與改進，全覆蓋全方位的整體構建。

2.模塊設計：在戰略規劃層面需要綜合考慮績效預算管理的邏輯路徑和操作可行性，因此需要引入一個上承部門戰略規劃、下啟預算項目的緩沖層——“作業模塊”。運用“成本——效益”方法以部門實際支出為基礎進行部門整體績效分析，各管理層級的成本雖然可清晰核算，但效益指標相對較為抽象，并隨管理層級向上呈現評定難度加大的趨勢。因此，需要以“預算項目”“作業模塊”等項目或項目集合作為“最小單元”開展成本效益分析，即在三層級預算績效管理框架的“項目化”模式之中，將項目成本與項目效益勾稽對應，實現項目績效評定并層層匯總，從而達到細化評價、優化管理、深化改革、提高實效的目的。

（二）建立基于成本效益分析的績效預算評價指標體系

預算績效評價就是對投入、投入、產出與結果的整體性評價，評價還要秉承公平、合理、科學的原則。在評價預算績效的時候，如果指標不具備關鍵性，將無法保證績效評價結果的科學性和客觀性。因此，評價方法應首先選擇對績效水平具有關鍵影響的指標，從項目的決策、管理、產出、效果四個方面詳細列示指標體系表，列明各項指標的名稱、權重、標準及要素說明等評價內容，然后再對這些指標進行評價。在設計評價指標時，不僅要考慮預算執行過程中的相關指標完成情況，還要考慮預算支出的有效性，包括其經濟效益與社會效益、生態效益與可持續影響以及公眾或服務對象滿意程度等方面。

績效評價指標體系的構建與應用是預算績效評價的基礎，高校應該在核算的過程中涵蓋決策、管理、產出、效果等各階段的一整套具有可操作性的績效評價指標體系，更具體系指定合理的評價體系，然后將評價結果回收，形式可供分析利用的績效報告。高等院校因其獨特性可以以教育部、省財政廳對所屬高等院校年度決算報表中規定的財務指標為基礎，按照必要性、可行性、績效性的原則，分析評價結果的可靠程度和準確率。

（三）完善基于成本效益分析的績效預算評價方法模型

在對高等院校績效預算評價時應堅持定量與定性相結合的原則，以定量評價為主，以定性評價為輔。我們借鑒內部控制的評價方法創新并完善了績效預算評價的方法及流程形成模糊網絡分析法。它是基于模糊綜合評判法和網絡分析法的基礎上提出的一種評價方法。經過建立評價因素集、專家做出評價等級、進行單因素模糊評價、確定權重、計算特征向量、綜合評價等等一系列流程，在以網絡分析法確定權重的基礎上用模糊綜合評判法進行綜合評價，使績效預算評價全程可量化，更具可靠性和可操作性。對于預算立項、編制、業績目標完成狀況、經費利用狀況以及預算應用主體組織和管理狀況等方面指標的構建，應注重定性向定量的轉化，以固定條款的約束建立指標評價體系。