保山市工業聚集化發展路徑研究

保山市主動服務和積極融入國家“一帶一路”發展戰略，市委、市政府連續多年堅持工業聚集化、農業規模化、旅游品牌化、城市生態化等“四化”發展戰略，為保山市的跨越發展奠定了堅實的發展基礎。但就工業化而言，保山市尚處于發展的初級階段，聚集程度不高，產業鏈條不完善，“滇西工業重鎮”建設迫切需要創新性的方法和路徑指導。

一、保山市工業聚集化發展現狀

2016年以來，保山市進入跨越發展的關鍵時期，在新型工業知識化、信息化、全球化、生態化、聚集化發展的道路上邁出堅實步伐，順應了新型工業化發展的新趨勢。

（一）園區聚集化發展步伐加快

保山市工貿園區總體規劃面積為60平方公里，其中，規劃10平方公里建設五個“園中園”，有效解決了一個縣（市、區）難以解決的基礎設施、公共服務、政府服務、市場服務、產業服務等配套難問題，有利于打造一個低稅費成本、低交易成本、低生產成本、低行政成本、低社會成本的“五低”投資環境，形成工業聚集發展的先行區、試驗區、創新區，成為保山市工業發展又一重要增長極。同時，立足于面向南亞東南亞市場，保山市創新性提出建設“一線兩園”的開放格局。目前，保山工貿園區被列為全省首批水電硅材加工一體化產業示范基地，全市“園中園”產業聚集效應初步顯現。①資料來源：《中共保山市委保山市人民政府關于縣（市、區）與保山工貿園區共建“園中園”的實施意見》（保發〔2016〕24號）.

（二）產業結構持續優化升級

2019年，保山市全年實現地區生產總值960.7億元，同比增長9.8%，其中，第一產業增加值204.8億元、增長5.6%，第二產業增加值367.2億元、增長14.1%，第三產業增加值388.7億元，增長7.5%。從2013年到2017年保山市工業聚集化率分別為49.82%、53.46%、60.13%、61.84%、65.11%，每年提高4個百分點，工業聚集化趨勢非常明顯。②資料來源：《中共保山市委保山市人民政府關于縣（市、區）與保山工貿園區共建“園中園”的實施意見》（保發〔2016〕24號）.

（三）產業發展提質增效明顯

2019年，保山工貿園區物流園、猴橋口岸邊境貿易物流中心等重大項目有序建設，園區隆基40GW單晶硅棒項目一期全面達產、二期實現投產，輕紡制造產業呈現集群化發展態勢，新材料、生物制藥、電子信息等新興產業發展加快，礦冶、煙草、制糖等傳統產業鞏固提升。新增規模工業企業25戶，新認定國家高新技術企業9戶，入庫國家科技型中小企業11戶，騰藥、瑞和錦程被列為全省上市“金種子”企業。全年全部工業增加值205.2億元、同比增長11.8%，其中，規模以上工業增加值增長12.9%；規模以上工業實現利稅70.1億元，實現利潤總額47.8億元。①資料來源：《中共保山市委保山市人民政府關于縣（市、區）與保山工貿園區共建“園中園”的實施意見》（保發〔2016〕24號）.

但是，保山市融資投資難、配套服務難、項目推進難和引資引智難等困難和問題依然十分突出，需要進一步清醒、清楚、清晰地認識工業聚集化發展的重大意義，堅定新型工業化是實現保山現代化的必由之路、工業聚集化是推進新型工業化的有效途徑，進一步突出開放型、創新型，進一步突出綠色化、信息化、高端化，積極主動承接產業轉移，積極主動建鏈、補鏈、延鏈、強鏈，全力以赴推動融資投資、要素保障、項目建設、招商引資等向“園中園”有效聚集。

二、保山市工業聚集化發展中存在的問題

工業聚集化是指工業生產力諸要素向某些特定的空間區域集中聚集的過程，通過這一模式獲得工業發展的規模效益和聚集效益。經過多年發展，我國的工業聚集化達到了較高的水平。②韓士元，蔡玉勝.工業聚集化與工業生態化［A］；“生態經濟與轉變經濟發展方式”——中國生態經濟學會第八屆會員代表大會暨生態經濟與轉變經濟發展方式研討會論文集［C］，2012：135-140.但是，保山市由于經濟社會發展滯后于全國水平，其工業聚集化發展總體處于聚集化的低級階段，依然面臨諸多問題，如發展速度和效率不理想，園區規模小、聚集效應不明顯、帶動能力不強；園區特色不鮮明、產業同構，企業關聯度低、集群效應弱；產業基本處于產業鏈的低端，資源開發型、原料加工型特點突出；產品科技含量低、人才制約因素大、自主創新能力弱；大多數屬于高水耗高能耗企業；體制機制不完善等。

（一）產業方面的問題

1.中小企業難聚集、聚集難。保山市原有的諸多傳統加工業屬于礦選冶、農產品、木材、石材等產業，廠址多分散在原材料出產地附近、交通沿線或集市，若聚集后交易成本無明顯下降，企業就會缺乏能動性。“5+1”工貿園區的產業定位較為超前，標準化生產特征明顯，對于許多傳統產業標準化生產價值并不大，企業入駐更多是看重土地價值，一些企業希望通過低價購買土地搞圈地。“51+49”產權融合模式，企業可以在一定時期內通過不斷回購政府平臺公司擁有的51%股權，但前提是要用經營成果來回購，這就要有足夠的利潤投入，這對于一些傳統企業來說難度較大。以強制手段要求聚集，聚集成本需要企業自身解決，在保山市財政及融資能力不足的情況下，工業聚集化過程只能更多依賴企業，一些實力弱小的企業就可能面臨破產。

2.“腸梗阻”問題。目前，進駐園區的企業或正在招商洽談中的企業到緬甸曼德勒繆達工業園區、密支那經濟開發區生產加工的意愿表面強烈。從到境外園區考察的53家鞋帽、衣服、電子加工制造業的企業看，大都考慮到緬方政局、政策及交通等因素的影響，在境外園區投入投資固定資產問題上就駐足觀望。供水設施、污水處理設施、燃氣設施、垃圾處理、道路、公共交通、開敞空間以及酒店、超市等商務設施的缺失或不足，金融服務平臺、中介服務、財稅服務、法律服務、運營管理、人力資源等服務體系尚未建立，無法保障項目的迅速落地和已投產企業的高效生產。物流成本仍然偏高，輕紡等產業鏈條尚未形成，部分項目原材料全靠沿海或東部地區進口，在園區加工后還要運回沿海或東部地區進行再加工，如博翔科技年產6000噸紡紗項目原料從浙江義烏進原料到園區進行包紗，包紗結束后又要運回義烏再進行加工才能形成成品。

3.產業關聯度差。保山市工貿園區及“園中園”企業之間關聯度不高，入駐企業產業間關聯度較小。入園的企業大都是以勞動密集型和中低層級技術為主的傳統加工型企業，項目整體規模、技術水平不高，產品的科技含量和附加值普遍偏低。①王曉宏.工業園區招商選資評估指標體系研究——以柳州市白露工業園區為例［D］.廣西：廣西大學，2009：17.多數企業原料和市場“兩頭在外”，集而不群，呈現出眾多企業在空間上集合而不是產業集群。目前，聚集區企業基本屬于“兩頭在外”，當前進駐工貿園區、騰沖市邊合區相對有一定產能的制衣、制鞋等輕紡企業，主要從東部省份購進半成品，利用保山市提供的標準廠房、勞動力加工再運回東部省份銷售或再加工；保山市有豐富的硅原礦和工業硅，但目前沒有多晶硅生產企業，保山市隆基硅材料股份有限公司生產所需多晶硅都需外購，所生產的單晶硅需運到楚雄切片。

4.定位與構建出現偏差。各園區定位交叉重合，施甸縣園的產業定位涵蓋了隆陽區園和騰沖市園的產業定位，在招商引資過程中也存在不嚴格按照園區定位招商的情況。基于產業轉移的定位不突出，東部產業轉移在“園中園”的具體定位中有很多品類沒有部署。與中緬經濟走廊建設銜接不充分，雖然中緬高層有了更多共識，也形成了一些相關協議，但由于緬方民族矛盾、辦事規則、各方利益掣肘，導致境外園區推進緩慢。“一線兩園”的產業格局尚未真正形成，工貿園區內各園中園也很難從輻射南亞東南亞的角度構建產業。②中共云南省委黨校課題組.云南沿邊口岸開發開放政策銜接研究［J］.中共云南省委黨校學報，2015（02）.

（二）外部性環境方面的問題

1.通道建設與聚集化發展需求速度不同步。受國際國內政治形勢及發展戰略影響，保山市向外的成熟路網還沒有完全建立起來，高速公路網密度不夠，鐵路尚未建成通車，機場規模小，承載力相當有限，通達性差，水網建設薄弱；園區自身的基礎設施建設依然處于初期階段，進度緩慢，甚至停滯不前；園區道路、電力、供水、污水、天然氣、通訊等基礎設施建設滯后于生產建設。外部環境方面，受緬甸、印度等相關國家國情、政局及相關政策的影響，境外互聯互通的條件尚未成熟，“五通”狀況處于低層次水平，特別是口岸通關便利化水平低、企業物流成本高、邊貿優勢不明顯，影響著東部產業轉移的步伐，招商引資、產品的市場份額都難以有效突破。

2.金融體系建設滯后，對聚集化發展的金融支持不足。金融體系建設滯后，資金有效流動與配置的政策機制創新與靈活性不夠，銀行服務企業的主動性積極性不夠、產品單一、政策保守，不敢有新的嘗試和突破，導致地方性融資收緊。而政府財政預算緊張，加大投入支撐“園中園”發展的動力不足，自園區實體化建設以來，特別是2013年以來，園區通過融資貸款已累計投資36.67億元用于土地收儲和標準廠房、道路等基礎設施建設，取得了一定成效，但園區規劃面積50平方公里，目前僅完成開發9平方公里，現有的企業還未全部投產，投產企業所產生的稅收也較少，園區基礎設施建設還將繼續加大力度，且目前貸款余額還剩9.35億元，開發建設資金缺口較大。

3.人才智庫不優不強不足，對聚集化創新發展的支撐有限。近年來政府也在大力加強人才的培養引進，也形成一定的相對優勢，但滿足工業聚集發展的高級階段要求的人才，尤其是中高端人才缺口很大。現有的人才留不住，外面的人才不想來，學成歸來，致力于建設家鄉的大學生，特別是高才生不多。加之，由于小農經濟意識濃厚、小富即安思想嚴重，使得許多企業家固步自封，束手縮腳，害怕開拓，不會開拓；不敢創新，不會創新，導致企業無法做大做強做優。

4.境外政局不穩，雙邊合作不對等。一段時期來，由于緬甸政局不穩、緬北地區民族矛盾加劇，雙邊經濟合作難以健康發展，我國許多援建項目時停時建，處于前沿的保山市對外開放難以大力推進。緬甸雖然擁有豐富的自然資源，緬甸經濟也逐漸對外開放，但受緬甸長期戰亂以及政權不穩易主頻繁等因素導致監管制度不透明影響，許多外資投資者始終難以放膽涉足緬甸。①張靜妍.保山在孟中印緬經濟走廊建設中的SWOT分析［J］.當代經濟，2016（09）.雖然在國家層面上力主加大對外開放力度，但是緬甸一方態度不明朗，時有反悔行為，對于中國能否誠懇合作缺乏信心和信任。與緬甸尚沒有直接的經濟、貿易、物流等方面的平臺，使得招商引資、產業布局等在對緬經濟合作方面沒有實際平臺的支撐，產品如何走出去，邊貿、物流如何做大都是現實存在的問題。此外，緬方在中印公路沿線還沒有設立相應的對等口岸及聯檢機構，也是制約合作的重要因素。

（三）公共政策方面的問題

1.政策體系不健全。現有政策體系中，重點在融資和投資上研究的多，優惠的多，考慮企業入駐條件的多，對長期發展研究的少，缺乏系統謀劃，導致體系不健全。雖然各級出臺了很多政策，但精準度不夠，效果不明顯，尚未建立起有效的人才供需生態體系，面臨企業用工難和群眾找工難雙重矛盾，一方面全市每年向省外轉移就業20多萬人，另一方面保山市工貿園區大約需要產業工人1.5萬人，目前僅有9000多人，至少缺口6000人，隨著更多企業投產缺口還將更大。

2.政策運用不夠活。實行“51+49”模式的企業，由于土地、廠房都是政府的，在融資過程中，缺乏有效擔保物；一些市場前景好、成長性好的企業更傾向于使用債權型的產業基金；在“10+3”模式中，社會資本對縣級財政信心不足，資金回報率要求高，工作推進難度大。

3.政策聯系不緊密。縱向上與國家和省級政策對接聯系不緊密、對接不精準，缺乏龍頭型、引領型、輻射型的大企業、大集團，導致全市工業發展聚集力不強，缺乏核心競爭力。橫向上保山市工貿園區、“園中園”以及各縣（市、區）先后均出臺了各自的招商政策，但這些政策相互銜接不夠，難以形成政策合力，容易導致無序競爭，破壞統一市場。

三、以產業關聯性為著眼點，推動保山市工業聚集化發展的建議

園區是產業聚集的核心，聚集是園區發展的動態過程。保山市要始終把工業化發展擺在戰略優先位置，積極主動服務和融入國家、省發展戰略，始終堅持“工業發展、聚集為要”的理念，緊緊圍繞“集千戶企業、創千億園區”的目標，持續以“一線兩園”為載體，著力把保山工貿園區“園中園”及騰沖邊合區“園中園”作為重點，奮發有為，推進新型工業向“園中園”聚集。

（一）產業優惠政策要向園區傾斜，要能體現多元目標要求

1.凸顯降低企業聚集成本目標。按照“非禁即準”的原則，制定統一的、最優惠的政策，突出“51+49” “10+3”“5+8”“30+37” “5+5”等系列政策的綜合效應，打造一個低稅費成本、低交易成本、低生產成本、低行政成本、低社會成本的“五低”投資環境，結合成本優勢創新招商方式，充分運用產業鏈招商、資本招商、政策招商、以商招商、勞動力招商、駐點招商、會展招商、“互聯網+招商”以及中介招商等多元化招商方法，努力實現引進一個龍頭企業、帶來一批上下游企業、形成一個產業集群的效果，全力將“園中園”打造成全省招商引資示范區。

2.凸顯暢通融資渠道目標。根據企業需求和發展需要，推行“51+49”股權債權模式、“10+3”模式。積極探索債權型基金、按股分紅等融資模式，積極探索設立以行業板塊為依托、產融結合的新型投融資平臺，擴大市國資公司、永昌投資公司、市基礎設施建設投資公司資產規模，整合注入政府優質資源，進一步增強其融資能力。盡快制定不同層次的產業基金支持標準和扶持政策，鼓勵保險機構創新資金運用方式，做好PPP項目前期包裝并積極爭取列入國家和省級項目試點，爭取國家和省資金支持。

3.凸顯整合服務目標。“園中園”建設為五縣（市、區）、園區發展搭建了平臺，聚集了人力、物力、財力，要突出整合優勢。第一，充分利用區位優勢，主動與國家“一帶一路”戰略及省級發展規劃對接，結合“一線兩園”發展長遠謀劃制定公共服務政策，健全政策體系，使園區發展具有戰略性、系統性和持續性。第二，在公共政策制定上將行政審批、基礎設施、優質資源、發展要素等方面進行高度整合，完善服務配套，增強發展的吸引力和感召力，最大程度節約企業成本，為園區建設營造良好發展氛圍。

4.凸顯吸引人才目標。高度重視招工引才，把“招商引資”和“招工引才”作為承接產業轉移、推進園區建設的兩條主線兩手抓，下決心破除制約本地人力資源、特別是普通人力資源開發和利用的主要問題。高度重視對高素質高水平人才的引進，切實解決園區專業技術人才和經營管理人才奇缺的問題。①葉嘉國.產業轉移工業園用工問題研究［J］.發展研究，2012（11）.建立和完善招工引才工作激勵政策，抓緊構建園區招工引才工作機制和管理體系，并且將人才引進納入考核。建立健全“園中園”管理體制機制，設立固定的園區管理機構并核定崗位編制、行政編制和事業編制，實施人員能進能出的管理體制，打破身份界限，原正式在編行政事業人員身份作為檔案身份，檔案工資按政策和機構改革及時套改，實施績效考核管理，建立基本工資和績效工資相結合的收入分配辦法，激勵園區領導干部心無旁騖，敬業愛業、干事創業，推進園區健康有序發展。

（二）辯證處理好關聯性，為工業聚集化發展提供最為廣泛的力量

1.正確處理好新舊產業之間的關系。要用發展的眼光審視傳統產業，借助工業聚集化進程的必然要求，推動生產方式的轉型升級。要加大園區內公共設施的投入，并先期建設好道路、地下管廊、公共場所、配送電設施、綠化帶等，規劃并招商建設學校、醫院、商業網點，在一定時期內給予優惠電價和減免稅收。

2.提升產業關聯度。要圍繞六大產業集群，以龍頭企業為依托、全產業鏈打造為核心，全面落實“六個一”措施，推進產業鏈、創新鏈、人才鏈、資金鏈、政策鏈“五鏈”統籌，加強產業之間、企業之間的配套與協作，提高關聯度和聚合度。要充分發揮龍頭企業帶動產業、適應市場良性發展的主體核心作用，依靠龍頭企業聚集帶動一批關聯企業聯動融合發展。要深入研究其戰略布局調整取向，完善客戶資源庫，聘請行業協會、科研院所等專業機構制定招商引資路線圖和行動方案。

（三）強化平臺創新合作，培育產業發展新活力

1.構建好“人”字型經濟走廊。要對接好緬甸提出的“迪洛瓦經濟特區—妙瓦底”經濟走廊、“皎漂港經濟特區—木姐”經濟走廊和中緬經濟走廊，加快曼德勒經濟貿易區建設步伐，主要是要加快基礎設施及標準廠房建設。要以打通投資貿易通道為重點，以保山市到曼德勒為線，把保山市工業園區“園中園”作為內部的產業聚集的重要載體和平臺，把緬甸曼德勒工業園區作為外部的融入“一帶一路”建設的重要支撐點，著力構建保山市到曼德勒之間的“一線兩園”的內外發展平臺，解決出口產品緬甸原產地問題。圍繞要把曼德勒繆達經濟貿易合作區這一項目建成電工電氣組裝、制鞋制帽、服裝、日用品、電力設計、施工與輸配電、物流倉儲為主產業的中國面向孟中印緬區域的對外合作示范園區，形成內外園區聯動機制。

2.積極探索設立以行業板塊為依托，產融結合的新型投融資平臺。市級按照市場化、實體化要求，擴大市國資公司、永昌投資公司、市基礎設施建設投資公司資產規模，突出主營業務，增大現金流，整合注入政府優質資源，進一步增強其融資能力，將現有平臺打造成為自主經營、自負盈虧、自我發展的市場主體。各縣（市區）、各園區通過注入資產、資本金以及吸收社會資本成立新型平臺公司，將擁有穩定回報、具有增值潛力以及適宜抵押、質押的土地和資產等注入新型融資平臺，為園區特別是“園中園”的快速建設搭建好融資平臺。

3.用好用足用活國家信貸政策。根據“園中園”建設規劃，爭取通過總行直貸、新增授信額度和信貸規模、對“園中園”重點項目單列信貸計劃等方式加大信貸支持力度，重點滿足“園中園”基礎設施建設、固定資產投資及入園企業融資需求，積極支持“園中園”建設的有效資金需求；鼓勵保險機構創新資金運用方式，在風險可控的前提下，通過保險私募基金、股債結合、優先股、資產支持計劃等多種形式，為科技型企業、小微企業、戰略性新興產業發展提供資金支持；加大對隆陽區僑資的研究，建立專門的研究和招商團隊，對南亞、東南亞，特別是緬甸、印度的僑資源進行專項開發，積極探索利用僑資的新方式，提高利用僑資的質量和水平；根據企業需求和發展需要，積極探索債權型基金、按股分紅等融資模式，解決缺乏抵押物的問題，保障重大項目融資需求；①中共云南省委黨校課題組.融入滇中城市經濟圈與加快楚雄州新型工業化進程于［J］.中共云南省委黨校學報，2012（01）.加快企業上市培育工作，貫徹落實企業上市、掛牌、債券發行的相關政策，用好國家證監會支持貧困縣企業上市政策，采取“一企一策”，加快推進永昌硅業、騰藥、騰沖市高黎貢山茶業、高黎貢山生態食品有限公司、龍陵縣品斛堂等企業改制上市工作。