從政府收支到國家治理*
——新中國主流財政理論演進與現代財政制度構建

谷 成 王 巍

財政理論是對政府與市場、政府與社會成員以及中央與地方各級政府之間圍繞政府收支而存在的客觀規律進行的探索、概括和總結。世界處于變化之中，經濟和社會環境的發展要求財政理論能夠在實踐中發現新的規律，切實回應現實問題，為政府財政活動提供科學的指導。建國以來，隨著經濟體制改革的推進和深入，與政府收支相關的制度安排經歷了計劃經濟時期的“統收統支”財政體制、 由計劃經濟向市場經濟過渡的“放權讓利”式財政體制、與市場經濟相契合的財政體制等多次改革，對財政職能的認識也由政府收支活動及其對經濟活動主體的影響逐步擴展至國家治理層面。本文考察了新中國成立以來中國財政理論的產生與發展軌跡，以及這些理論在中國財政體制改革不同階段的作用與局限，探索符合現代國家治理需要的財政理論，為構建事權與支出責任明確的中央與地方財政關系、強化預算約束和績效管理、完善現代稅收制度提供政策建議。

一、新中國成立以來主流財政理論的發展

(一)建立于計劃經濟初期的國家分配論

新中國成立后，理論界有關財政主體與職能的討論十分活躍。根據許毅(1)許毅：《“國家分配論”的產生與發展》，《財政研究》1995年第6期。、張馨等(2)張馨、楊志勇、郝聯峰、袁東：《當代財政與財政學主流》，東北財經大學出版社2000年版，第323頁。的記述和考證，丁方、羅毅于1950年代初期指出，包括政府收支及其管理和運用在內的財政，形式上表現為社會資源在國家機構中的流入與流出，本質上是國家為滿足自身需要而進行的分配與再分配。許廷星將國家與社會產品或國民收入有關的分配關系定義為財政學的研究對象(3)許廷星：《關于財政學的對象問題》，《財經科學》1957年第2期。，考察國家對社會物質資料的分配關系。1960年代以后，用“國家”和“分配關系”定義財政被逐步接受，成為中國理論界的普遍表述方式。新中國成立后首次全國財政理論研討會(4)1964年在大連舉行。圍繞社會主義財政的本質進行了討論，將其概括為無產階級專政國家基于履行職能的需要，與社會產品和國民收入形成的分配關系(5)賈康：《從“國家分配論”到“社會集中分配論”》，《財政研究》1998年第4期。，在財政理論界初步確立了國家分配論的主流地位。從1980年代起，自編《財政學》教材開始在擁有財政學科的高等院校出版，這些教材幾乎無一例外地將國家分配論納入財政學專業基礎理論，使之成為建國以來中國財政理論界流行最廣、影響最大且長期占據主流地位的觀點。

國家分配論基于社會再生產過程分析財政在國民經濟體系中的地位和作用，將財政本質定義為一種分配關系。在這種以國家為主體的分配關系中，國家政權或政府是財政分配的主體，以剩余產品形式存在的國民收入成為財政分配的對象，財政收支以強制的方式和無償的原則予以實施，滿足政府執行職能的需要是財政的主要目標。國家分配論強調階級屬性，即以統治階級利益為主導的分配過程。通過分析生產力與生產關系的矛盾運動規律和上層建筑與經濟基礎的辯證關系，國家分配論突破了以往的收支平衡體系，形成了具有自身特色的財政基礎理論。

國家分配論不僅滿足了當時的理論和政治需要，而且契合了中國傳統上“家國同構”的治國理念。自古以來，“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”(6)詳見《詩經·小雅·北山》。的價值觀和“利出一孔”的思想一直盛行于中國社會，盡管社會成員在國家的庇護下可以得到或使用某些財產，但國家可以隨時根據需要對這些財產進行征收或征用。“家國一體”的文化傳統將子女對家長的順從延展至社會成員對國家的服從，深刻地影響著社會成員對包括財政收支在內的政府行為的認知。更為重要的是，國家分配論與將行政命令作為國家財政運行的推動力量、政府活動范圍覆蓋整個社會的計劃經濟存在著天然的一致性，這也使國家分配論在和剩余產品分配論、再生產決定論、社會共同需要論等觀點的爭論中一直處于優勢地位，在政府收支活動中發揮了重要作用。

在以國家為核心的社會資源分配體系中，不僅地方政府成為中央政府的附屬機構，企業也缺乏獨立的經濟利益。個人附屬于單位，勞動者的福利和社會保障等相關支出由單位承擔。相應地，財政的服務和管理對象實際上就變成了各種企業和單位，而無需直接面對個人。當存在利益沖突或矛盾時，也按個人服從集體，集體服從國家的原則處理。盡管國家分配論對指導計劃經濟時期的政府收支活動具有重要理論價值和現實意義，但在向有計劃的商品經濟過渡以及建立和完善社會主義市場經濟的過程中，其局限性也逐步顯現。市場經濟中的經濟活動主體具有相對獨立的經濟利益，國有企業在一定程度上失去了計劃經濟條件下獲得的保護和優待，非公有制企業也希望在競爭中受到更為公平的稅收待遇。隨著企業辦社會職能的剝離，個人逐漸由單位的附屬轉變為獨立應對社會活動的經濟主體，需要政府提供包括社會保障在內的公共產品和服務體系，以替代原本由所在單位承擔的福利保障。此外，市場經濟要求政府通過經濟杠桿間接調控經濟的穩定與增長，以取代政府采用行政手段直接干預經濟的計劃運行模式。面對上述需求，國家分配論未能充分解釋市場經濟框架下政府活動的范圍和界限、稅收水平以及財政支出的規模和結構等問題，對這些問題的回答在很大程度上取決于政府與市場關系的定位和理順，亟需新的理論為財稅體制改革提供依據和指導。

(二)適應市場經濟發展的公共財政論

在社會主義市場經濟體制的建立過程中，有關財政理論的探討逐漸興起。安體富、高培勇認為，國家財政的職能范圍受制于體制環境。計劃經濟體制下的國家財政在國民收入分配中居于主導地位，幾乎覆蓋了包括政府、企業、家庭在內的所有部門，形成了所謂“生產建設財政”。相反，市場在市場經濟條件下成為社會資源的配置主體，政府起補充作用，其必要性僅體現在“市場失靈”領域，主要包括執行公共事務，提供公共產品，滿足公共需要，因而也被稱作“公共財政”(7)安體富、高培勇：《社會主義市場經濟體制與公共財政的構建》，《財貿經濟》1993年第4期。。張馨指出，并不是所有的財政活動都具有公共性。例如，臣民社會中的財政直接服務于封建君主，屬于“家計”財政而不是“公共”財政。此外，當政府作為生產資料的所有者、政治權力的行使者和生產經營的組織者存在于計劃經濟體制時，企業也無可避免地成為政府的行政附屬。由于企業和家庭未能構成獨立的非政府部門，因而整個社會生產都表現為政府活動。在這種情況下，財政就難以構成為企業和社會成員提供服務的“公共財政”，實際上政府是自我服務的 “單元財政”。市場經濟要求財政由政府的自我服務轉變為向市場中的經濟活動主體提供公共服務(8)張馨：《論公共財政》，《經濟學家》1997年第1期。。此后，公共財政論逐步形成。

公共財政論指出，作為一種服務于市場經濟的財政模式類型，公共財政是為校正市場缺陷而向經濟活動主體一視同仁地提供公共產品的政府收支活動。公共財政要求政府退出市場能夠有效運行的空間，將政府調控經濟的范圍限定于市場失靈領域。經濟活動主體適用平等的財稅政策，消除因差異化財稅政策而導致的企業間不平等競爭。此外，與要求經濟活動主體不計報酬、無償奉獻的計劃經濟相比，市場經濟強調等價交換和權利與義務相對等的原則。公共財政論認為，政府通過提供公共產品和服務使社會成員受益，社會成員也必須繳納稅收作為成本補償，稅收體現了政府與經濟活動主體之間的互利關系。簡言之，公共財政論基于承認市場在資源配置中的基礎性作用展開，其貢獻在于明確了政府與市場的作用邊界，將政府介入市場經濟活動的范圍限定為市場失靈領域，認為只有在政府活動的效率高于市場的情況下，才有必要實施干預，從而在理論上限制了市場經濟條件下政府在執行職能過程中出現的錯位行為(9)參見張馨《市場經濟下不存在公共財政嗎？——答葉子榮同志》，《財政研究》1998年第8期；葉振鵬《建立公共財政基本框架的幾個問題》，《中國財政》1999年第10期；安體富《論我國公共財政的構建》，《財政研究》1999年第6期；劉尚希《公共財政：從概念到現實》，《財貿經濟》2000年第5期；李茂生《科學認識財政基本問題 逐步建立現代公共財政》，《財貿經濟》2002年第3期。。

隨著市場經濟的完善，公共財政論的解釋能力日益增強，成為占據主流地位的財政理論(10)1998年12月，“建立公共財政基本框架”被全國財政工作會議列為目標任務；在2000年11月省部級干部財政專題研討班上，李嵐清發表題為《以“三個代表”重要思想為指導 逐步建立公共財政框架》的講話，要求將財力主要用于社會公共需要和社會保障領域；2003年10月，十六屆三中全會將健全公共財政體制作為推進財政管理體制改革的重要措施。。需要指出的是，公共財政論基于福利經濟學方法考察財政的職能和范圍，財政制度被視為政府基于社會福利函數最大化目標所作的安排。該范式擅長回答的是如何按照整個社會的帕累托改進標準制定相關的稅收和財政支出政策，而對政策制定和執行過程中如何協調經濟活動主體的多元利益訴求以及由此而導致的結果與預期目標的偏離考慮不足。實踐表明，政府職能的執行者不僅是公共權力的代理人，也是追求自身利益最大化的社會活動主體。除公共利益外，他們還能夠對所處的環境約束和面臨的激勵機制作出反應，從而導致政府財政活動偏離社會福利最大化的目標。從這個意義上看，政府財政目標的形成、決策方式以及實施過程都體現了包括社會成員、各級政府以及各類組織等具有不同利益和偏好的主體，通過多種身份和途徑參與社會活動的結果，而不再取決于某一決策主體單方面的主觀預期。如何通過財政制度的完善提高各級政府對社會成員在公共需求領域的回應性和負責程度，是現代國家治理面臨的新課題。

(三)現代國家治理框架下的財稅理論探索

公共財政論從理論上界定了政府和市場的職能界限，為建立與社會主義市場經濟相契合的財政體制提供了理論支撐。但在經濟體制改革的推進過程中，仍存在著政府直接配置市場資源和直接干預微觀經濟活動等問題，市場在資源配置中的決定性作用未能得以充分發揮。針對實踐中的問題，十八屆三中全會再次強調，作為全面深化改革的重點，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系——使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府的作用。相應地，財政被定位于國家治理的基礎和重要支柱。黨中央對經濟體制改革的部署和財政的職能定位使理論界再次面對公共財政論的審視和反思：為何理論上對市場作用和政府職能的清晰界定，在用以指導中國財政改革的實踐中卻未能產生預期的結果？是否有必要，以及如何對公共財政論加以完善？現代財政制度的建立需要怎樣的理論指導？

高培勇指出，國家治理主體包括政府、社會組織和居民個人；財政不僅僅是一個經濟范疇，也涉及政治、社會、文化和生態文明等多個層面(11)高培勇：《論國家治理現代化框架下的財政基礎理論建設》，《中國社會科學》2014年第12期。。呂煒認為，財政是國家通過政治權力對社會資源進行汲取、支出和管理的制度安排，既有經濟屬性，又有政治屬性；在國家治理框架下，財政理論需要思考政府與市場、國家與社會、人大與政府、中央與地方等重要關系(12)呂煒：《國家治理現代化視域下的大國財政》，《人民日報》2017年1月17日。。劉曉路、郭慶旺分析了國家與財政的關系，認為建國后財政理論經歷了由“計劃經濟財政學”發展到“市場經濟財政學”，再到“國家治理財政學”的三段歷史，指出考察政府的制度沿革對于探索中國的財政職能定位問題而言十分必要(13)劉曉路、郭慶旺：《國家視角下的新中國財政基礎理論變遷》，《財政研究》2017年第4期。。劉尚希等以風險社會和不確定性世界觀為研究背景，考察國家治理與財政間的關聯性，指出公共風險治理是國家治理的核心要義，化解國家發展中的不確定性和公共風險有賴于公共理性水平的提高，財政是國家治理的總中樞、發動機和蓄水池(14)劉尚希、李成威、楊德威：《財政與國家治理：基于不確定性與風險社會的邏輯》，《財政研究》2018年第1期。。呂冰洋考察了國家治理與財政的關系，將經濟脫嵌于社會、利益格局分化以及創造性破壞等進程歸因于市場經濟的發展，包括組織動員能力和市場增進能力在內的“國家能力”決定了國家治理，而權利開放與權威維護、社會保護與控制、經濟穩定與增長等國家治理目標決定了財政制度設計(15)呂冰洋：《國家治理財政論：從公共物品到公共秩序》，《財貿經濟》2018年第6期。。 李俊生、姚東旻指出，基于市場失靈的英美財政理論具有本質上的實用主義特征和政策導向的偏狹性，制約了財政學的發展及其對實踐的解釋和預測能力，對政府與市場關系的考察證明了市場失靈理論難以作為支撐當代財政科學的理論基礎(16)李俊生、姚東旻：《財政學需要什么樣的理論基礎?——兼評市場失靈理論的“失靈”》，《經濟研究》2018年第9期。。李永友認為，財政是各種團體就理財進行的集體決策過程，其邏輯起點是共同體和無知面紗，政府在理財決策中不應具有超越其他主體的特權，理財的公共決策包括對政府負責理財事務時自身利益訴求的限制，如何通過滿足社會成員公共需要保證國家良序運行是財政面臨的根本問題(17)李永友：《財政基礎理論與新時代的財政使命——基于“財政”一詞的解讀》，《財政研究》2018年第12期。。

可見，近年來國內財政學界對財政在國家治理中的職能進行了有益探索，這些研究對于現代財政制度的構建無疑具有重要參考價值。事實上，經濟社會的發展、社會思想與價值觀念的變化都推進了財政理論的發展。例如，植根于計劃經濟體制的國家分配論圍繞國家這一核心要素展開對政府收支活動的分析和探索，相應地，作為計劃經濟時期的主流財政思想，國家分配論也順理成章地成為指導政府財政實踐活動的理念和原則。在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程中，明確資源配置的主體以及實現主體角色的轉換的前提是厘清政府與市場的關系。從理論上闡釋政府與市場的關系并回答財政活動的邊界等問題不僅是推進經濟體制改革的需要，也為公共財政論的蘊育和發展提供了土壤。十八屆三中全會“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的論斷和建立現代財政制度的戰略目標不僅為現代國家治理框架下的財政理論構建奠定了基調，也確定了新時代中國特色社會主義財政制度改革的方向。

二、建立現代財政制度面臨的核心問題

現代國家治理是包括政府、社會組織和居民個人等在內的多元參與主體，通過正式或非正式制度執行公共事務、解決社會問題的過程(18)Mick Moore,“How Does Taxation Affect the Quality of Governance?” Tax Notes International，Vol.47，No.1，2007，pp.79-98.。在以治理主體多元化、治理結構分權化、治理方式民主化為主要特征的現代國家治理背景下，財政也超越了經濟范疇，從提高政府對社會成員需求的回應性和負責程度、保障社會成員參與公共決策、降低社會運行成本、增加社會成員對社會制度的認同感、實現國家長治久安等維度發揮著越來越重要的作用(19)谷成：《現代國家治理視域下的稅收職能》，《學術月刊》2017年第8期。。在現代財政制度框架下，盡管政府在公共收支安排中仍居于核心地位，但已不再是唯一的參與和決策主體。社會成員在市場經濟體制改革的過程中，也逐步由附屬于所在單位的個人轉變為按照國家法律規定享有權利并承擔義務的公民，個人在居住地區和工作單位之間的流動和選擇越來越普遍(20)例如，國際移民組織(IOM)與全球化智庫(CCG)聯合發布的《世界移民報告2018》中文版數據表明，2015年來自中國的移民構成了世界第四大移民團體，有接近1000萬中國出生的移民生活在中國以外地區，其中生活在美國的有超過200萬人。此外，境內移民是中國移民的另一重要特征。東西部經濟發展水平的差異使得大量勞動力從西部流向東部以尋求更多的就業機會，更高的收入和教育水平。詳見人民網《<世界移民報告2018>發布：國際移民數量大幅上升》，http://bj.people.com.cn/n2/2018/0510/c233087-31563375.html，2018-05-10。，當社會成員越來越多地以國際化的視角考量和比較國家的治理能力和公共服務供給水平時，“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的傳統價值觀念也受到了挑戰。相應地，當社會成員有越來越多的途徑對公共事務表達訴求并參與決策時，“家計財政”和“單元財政”越來越難以滿足現代國家治理的需要。此外，從政府的角度看，地方政府在提供公共產品和服務的過程中，對轄區居民偏好和需求的反應也與中央政府存在或多或少的差異。一如公共財政論在理論上明確了政府與市場的關系，進而在實踐中為公共財政體制的建立提供了指導，建立現代財政制度則須厘清政府與社會成員以及中央政府與地方政府的關系，以解決中國財政制度中存在的諸多問題。

現代國家擺脫了臣民社會的專制主義屬性，通過政治程序進行集體決策，回應并滿足社會成員訴求。在地域廣大、人口眾多的情況下，基于節約交易成本的需要，社會成員按照權利平等的原則選舉代表建立代議機關，代議機關在取得社會成員認同的基礎上行使國家權力。值得注意的是，在社會資源和政府收入有限的情況下，財政支出很難滿足所有社會成員的需求，需要對社會成員的意愿和訴求進行整合。盡管目前理論上對政府財政活動及其效應的研究被劃歸經濟學范疇，但在實踐中，無論財政收入還是財政支出，都是由政治程序決定的。通過政治程序將社會成員的各種訴求轉化為公共決策進而安排政府收支，是現代國家治理框架下確保政府職能合意性的前提。相應地，政府不僅是制定公共決策的重要參與主體，也是公共事務的執行部門。與現代國家治理中的其他參與主體一樣，政府職能的執行者是具有個人利益的經濟活動主體，在行使公共權力的同時，也在尋找能夠實現自身利益最大化的策略空間(21)周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。。為避免公共政策的執行結果偏離社會福利最大化的目標，需要對執行者的行為進行必要的約束和限制。人民代表大會作為中國的代議機關，由民主選舉產生，負責審批國民經濟和社會發展計劃以及計劃執行情況，審查和批準各級預算及預算執行情況。政府與社會成員關系的清晰界定為落實稅收法定原則，提高政府預算的透明度和完整性，保證財政支出的合理性和財政資金的使用效率提供了理論依據和改革方向。實際上，十八屆三中全會提出“加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能”和“落實稅收法定原則”，就是在堅持人民主體地位和發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用的前提下，對明確政府與社會成員財政關系提出的具體要求。“完善立法”，“實施全面規范、公開透明的預算制度”則是規范政府與社會成員關系的預期結果。此外，十九大提出的“以人民為中心”，“堅持和完善人民代表大會制度”，“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，以及十九屆五中全會提出的“強化預算約束和績效管理”等改革目標都體現了對規范政府與社會成員關系的強調。

中央政府與地方政府的關系是建立現代財政制度需要考慮的另一對重要關系。中央與地方關系不僅是既定歷史時期政治與經濟社會發展的直接反映，也在很大程度上受到社會成員與政府之間關系的影響。在計劃經濟體制下，資源高度集中于中央的組織架構要求中央政府將掌控的資源以公平而有效率的方式分配給社會成員。中央政府作為單一的調控中心，通常采用自上而下的方式分配社會資源。受到偏好顯示和信息傳導機制的約束，以中央政府為單一調控中心的資源配置機制很難滿足分布在不同區域、具有不同偏好的社會成員需求。隨著社會主義市場經濟的建立和完善，市場在資源配置中的作用逐步顯現，中央政府開始以分散化或授權的方式將部分支出權限交給地方政府(22)周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國社會科學》2006年第6期。。作為中央政府的代理人，地方政府貫徹和執行中央政府的指令，對中央政府負責。為了實施對地方政府的控制，中央一方面強化對地方官員的考核和管理，另一方面則牢牢掌握著稅收控制權(23)1994年分稅制改革后，中國地方政府的稅收權限十分有限：除中央稅的稅權歸屬中央外，中央與地方共享稅的稅權也歸屬中央，地方按中央確定的比例從中取得既定的份額，且須隨時面臨由中央做出的調整；即使收入完全劃歸地方的稅種，其稅收立法權、稅基確定權和稅率選擇權也歸中央所有。。在支出責任相對分散且稅權高度集中的財政體制下，轉移支付被用于實現中央對地方的控制，成為緩解縱向財政缺口的措施(24)財政部的統計數據顯示，2019年中央對地方的稅收返還和轉移支付為74415.1億元，占地方財政支出的37 %。參見中華人民共和國中央人民政府網《關于2019年中央和地方預算執行情況與2020年中央和地方預算草案的報告》，http://www.gov.cn/xinwen/2020-05/30/content_5516231.htm，2020-05-30。。盡管通過中央政府撥款為地方政府籌資有利于加強中央政府對社會資源的控制并促進地方政府的遵從，但也制約了地方發揮更加了解轄區居民需求和偏好的優勢，不利于實現基于對地方公共支出成本和收益之間的充分權衡提高財政資金使用效率的目標(25)劉勇政、賈俊雪、丁思瑩：《地方財政治理：授人以魚還是授人以漁——基于省直管縣財政體制改革的研究》，《中國社會科學》2019年第7期。。

現代國家治理強調政府對公共需求的回應性和負責程度，并通過財政體制的優化提高社會資源在公共部門的使用效率，降低以稅收為主要補償方式的國家治理成本，避免因公共產品成本過高引致的資本和勞動力流出。這就需要在中央的統一領導下，充分發揮中央和地方政府各自優勢，基于公共產品和公共服務的提供構建起合作互補關系——地方政府充分利用自身對轄區居民訴求和偏好更為了解的優勢，主要負責地方公共產品和服務的提供；在地方政府能夠有效滿足轄區居民公共產品和服務需要的情況下，中央政府無須進行干預；當地方政府無法滿足轄區公共需要時，中央政府則須通過轉移支付將規模有限的財政資金用于彌補貧困地區財政收支缺口，以緩解和解決不平衡不充分的發展問題，滿足社會成員日益增長的美好生活需要，實現國家的長治久安。這也是十八屆三中全會提出“建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性”的應有之義。

三、基于現代國家治理的財政制度改革取向

在從經濟大國邁向經濟強國的進程中，中國不僅經歷著經濟由高速增長向高質量發展的轉變，而且面臨著世界百年未有之大變局的國際環境。十九大報告提出了加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理，深化稅收制度改革，健全地方稅體系的財稅體制改革路線圖。為實現上述目標，未來的改革應從以下方面入手。

(一)構建事權與支出責任相匹配的政府間稅收劃分和轉移支付模式

十八屆三中全會以來，國務院連續發布推進中央與地方財政事權與支出責任劃分改革的指導意見和相關改革方案，以緩解政府間縱向財政失衡問題。需要注意的是，這并不是完善政府間事權與支出責任劃分的首次嘗試。事實上，改革開放后，中央政府曾多次調整中央與地方政府間的事權與支出責任劃分。例如，1980年國務院頒布《關于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制的暫行規定》，對中央和地方財政支出進行了明確劃分；1993年發布的《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》基于中央與地方政府的事權劃分對各級財政的支出范圍予以界定。應該說，在中央歷次發布的通知和文件中，對政府間事權與支出責任劃分的表述都是較為明確的。然而，在既有中央政府和地方政府的委托-代理關系中，地方政府難以兼顧中央下達的各項指令和轄區居民對地方公共產品的偏好與需求(26)趙樹凱：《基層政府：體制性沖突與治理危機》，《人民論壇》2014年第5期。。形成基于中央統一領導的中央政府和地方政府合作互補關系有助于化解中央政府實施宏觀調控和地方政府滿足轄區居民訴求間的矛盾和沖突。在政府間收入劃分明確和地方稅體系健全的情況下，當地方政府自身的財政能力能夠有效滿足轄區公共需要時，中央政府應避免因干預地方財政收支安排而導致的效率損失；對于依靠自身財政能力無法有效提供公共產品和服務的轄區，中央政府須提供必要的資金支持，以保證貧困地區居民同樣有機會享有最基本的公共產品和服務。

政府間財政關系的理順為明確地方稅和轉移支付在地方財政中的作用提供了理論依據。充分權衡公共產品和服務的成本與收益，并將項目支出調整至邊際收益等于邊際成本的水平上，是保證地方政府財政資金使用效率的前提。相應地，將與支出責任相匹配的地方稅收作為地方公共產品和服務的主要籌資手段有助于激勵地方政府在作出財政決策時充分考慮公共支出的成本與收益，從而以相對較低的成本履行財政職能。反之，如果用于滿足地方公共需求的資金很大一部分來源于上級政府撥款，有關公共支出水平和結構的決策極易變成轄區與上級政府間圍繞轉移支付而形成的商討結果，進而導致公共支出偏離效率目標(27)谷成：《財產課稅與地方財政——一個以稅收歸宿為視角的解釋》，《經濟社會體制比較》2005年第5期。。從這個意義上看，中央政府以轉移支付的形式對下級政府撥款的規模應當是有限的——理論上說，用以補償轄區公共產品和服務成本的地方稅在規模上應當能夠大體上滿足財政能力最強的地方政府財政支出需要。相應地，貧困地區的財政收支缺口主要由中央轉移支付彌補，以解決橫向財政失衡問題，實現公共產品和公共服務的均等化。面臨國際稅收競爭加劇的外部環境和減稅降費的政策取向，地方稅與轉移支付關系的明確不僅有助于降低國家治理成本，也可以緩解各級政府面臨的財政壓力，提高資源在公共部門的配置效率。

公共服務領域中央和地方事權與支出責任的進一步明確為政府間稅收劃分和地方稅體系的完善提供了新的基點。在當前共享稅占比較高的稅收劃分模式中，用稅率分享制替代現行收入分成辦法可以使地方政府按照更為規范的方式對增值稅和所得稅等規模相對較大的稅基課稅，從而在改善地方財政收入可預期性的同時，促進地方政府負責程度的提高。

當本應由某一轄區居民承擔并使該轄區居民因享受公共服務而受益的稅收，通過某種途徑轉而由其他轄區居民負擔時,就出現了轄區間稅負輸出問題。當用于滿足本地居民公共需要的成本由其他轄區居民負擔時，公共支出的邊際收益就偏離了邊際成本，進而導致效率損失。此外，稅負輸出的存在還會影響對地方政府財政能力的估計，而對地方政府財政能力進行準確測量是設計均等化轉移支付制度的核心要素。目前消費稅稅目中除超豪華小汽車和金銀首飾、鉑金首飾、鉆石及鉆石飾品外，多數應稅消費品仍集中在生產或進口環節征收。如果應稅消費品的生產能力地區間差異較大且購買者中還包括非本地居民，就會產生稅負輸出問題。因此，在按照中央與地方收入劃分改革方案，穩步下劃消費稅收入給地方的情況下，將消費稅由生產(進口)環節后移至零售環節，可以在一定程度上避免因稅負輸出而導致的效率損失問題。

(二)通過預算改革提高社會成員公共需求的滿足程度

一直以來，財政學界對預算的討論主要從經濟學視角出發，將預算管理視為一項用以反映和實現政府收支的技術，在很大程度上忽視了預算在整合社會成員偏好、滿足社會成員公共需要方面的作用。實踐表明， 1978年以來，中國一般公共預算收入由1132億元(28)參見《中國統計年鑒2019》，國家統計局網站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm。增加到2019年的190390億元(29)參見《2019年全國一般公共預算收入決算表》，財政部網站，http://yss.mof.gov.cn/2019qgczjs/202007/t20200731_3559686.htm。，提高了160余倍，但仍未能充分滿足社會成員對公共產品和公共服務的需求。在政府收入規模既定的情況下，預算就成為一種公共資源配置機制，決定了哪些社會成員的偏好和需求將得以滿足以及在多大程度上得到滿足。因而，在現代國家治理框架下，實施全面規范、公開透明的預算制度不僅是規范政府收支行為、提高財政資金使用效率的必要措施，也是使社會成員公共產品和服務需求得以滿足的重要保障。作為公共決策制定的參與和執行機關，政府在整合社會成員訴求的基礎上將既定規模的財政資金配置到相關領域，這一過程就是通過預算實現的。為避免預算制定和執行結果偏離社會福利最大化目標，在規定由國務院負責編制、執行國民經濟和社會發展計劃以及國家預算的基礎上，憲法賦予全國人民代表大會行使審查和批準國家預算和預算執行情況報告的職權(30)在全國人民代表大會閉會期間，全國人民代表大會常務委員會行使審查和批準國民經濟和社會發展計劃、國家預算在執行過程中所必須作部分調整方案的職權。；縣級以上地方各級人民代表大會審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及其執行情況報告。

盡管從法律上看，預算權在人大與政府間的配置形成了審查與監督關系，但調查研究表明，2005-2017年地方政府預算調整頻繁且幅度較大，部分省份的預算偏離度接近50%，政府部門和行政首長對財政支出具有較大的自由裁量權(31)李英：《地方政府預算調整的歷史與現實——基于2005年-2017年的實證分析》，《地方財政研究》2018年第12期。。這反映了政府部門主導預算體系的客觀事實，作為行使國家權力的代議機關則未能通過對國家預算及其執行情況的審查和監督有效制約行政機關及其工作人員尋求部門和個人利益的傾向，導致部分財政資金偏離了滿足社會成員公共需要的使用方向。如何使法律上規定的代議機關權力在現實中更好地得以行使，保證行政部門對社會成員需求的回應性和負責程度，是全面實施績效管理的基礎和關鍵。預算法及其實施條例的修訂為加快建立現代財政制度，更好地發揮財政對推進國家治理體系和治理能力現代化的作用提供了法治保障。

綜合考慮預算資金的分配、審批和績效評價將有利于財政資金使用效率的提高。現行《預算法》規定，國務院財政部門須于每年全國人大會議舉行的45天前將中央預算草案提交人大財經委進行初步審查，其余各級政府的要求為提前30天。在會期較短、議題較多、代表并非專職的情況下，人大會議期間專門用于預算審查、分析和評估的時間十分有限。加上目前的法律并未將預算修正權賦予人大，人大無法對政府預算進行相應修改，因此在審批階段，通常只有兩種結果可以選擇，即通過還是否決整個預算。顯然，就人大目前的地位和影響力而言，出現后一種結果的可能性微乎其微。為實現人大對預算的實質性審查，一方面可賦予人大對預算的修正權，將預算整體分解為多個具體的待審批項目，在審批過程中逐項評估并對預算中不合理的事項提出修改意見；另一方面，還有必要賦予人大在預算編制階段的參與權，使人大盡早介入預算編制過程，在公共資金分配過程中表達不同利益群體的聲音，使預算更加充分地滿足社會成員的訴求和偏好。

在預算執行階段，如果變更過于隨意，就會改變人大批準的預算，從而導致決策機關對執行機關監督作用的虛化。盡管預算法規定人民代表大會常務委員會負責審查和批準本級預算調整方案，但從2014年預算法修正后的實施情況看，地方政府預算的調整仍存在著次數頻繁、涉及范圍更廣、項目更多、結構性變化明顯等特征，因此有必要對政府預算調整的范圍、次數、時間和幅度進行實質性監督和約束。對政府決算進行審計是保證預算活動規范性的事后監督措施。相關調查表明，審計工作報告中政府決算草案被否決的情況未曾出現，決算審批流于形式(32)林慕華、馬駿：《中國地方人民代表大會預算監督研究》，《中國社會科學》2012年第6期。。因此，在決算和審計監督階段，應保證審計權力行使主體在人事、經費、干部任免等方面獨立于政府部門并直接對人民代表大會負責，從而在更大程度上保持自身的獨立性，從而避免受到行政干預，在更大程度上體現審計監督的客觀公正性。

(三)以現代化的方式推進稅制改革

作為公共產品和公共服務最重要的成本補償方式，稅收水平在很大程度上反映了現代國家的治理能力。囿于傳統文化對政府與社會成員關系的影響以及資源在公共部門和私人部門間的配置方式，建國后中國逐步建立起以行政法規為主體的稅收制度體系。這很容易使納稅人將本應由國家權力機關制定的稅法混同于政府的行政命令，從而制約稅收在現代國家治理中促進政府與社會成員協商互動、培養社會成員稅收意識和提高遵從水平等作用的發揮。為此，十八屆三中全會提出了“落實稅收法定原則”和“推進人民代表大會制度理論和實踐創新”的要求。實際上，落實稅收法定原則的意義并非局限于在某一既定時點內由全國人大及其常務委員會將既有行政法規、通知和文件上升為法律的形式需要，而是通過現代化的稅收確立方式構建政府與社會成員之間的良性互動關系，從而更為有效地將社會成員的意愿和偏好轉化為稅制要素，促進國家治理能力和治理體系現代化目標的實現。未來的改革應進一步鼓勵社會成員對稅收立法問題的參與，通過充分發揮全國人民代表大會的職能作用、提高對社會成員立法意見和建議的回應性促進稅收確立方式的現代化。

隨著經濟全球化的推進，政府與社會成員之間的互利關系被廣泛用于解釋現代國家的稅收依據。基于現代文明契約精神的稅收依據觀不僅有利于社會成員國家意識和社會責任意識的培養和形成，而且有助于促進政府對社會成員需求的回應性和負責程度，促進健康稅收文化的構建和稅收遵從水平的提高。在現代社會，世界各國普遍利用政府與社會成員之間因稅收征納而形成的隱性契約關系改善國家治理能力。一方面，盡可能通過減稅降低包括稅收和非稅收入在內的國家治理成本，避免資本和勞動力的流出；另一方面，在稅收和公共支出之間建立起明確的聯系，使社會成員感受到政府公共服務的提供和自身承擔的成本，從而在更大程度上獲得社會成員的政治支持。可見，在現代國家治理框架下，稅收的可觀察性是政府與社會成員間信任關系得以建立的基礎。相應地，在降低社會成員稅負水平的基礎上，提高直接稅在稅收結構中的比重，完善直接稅的設計與實施對于提高稅收制度的公平性和可觀察性，改善政府的回應性和負責程度，增加社會成員與政府之間的信任具有重要現實意義。

受到稅收管理能力的約束和非正式經濟(33)非正式經濟(又稱地下經濟、影子經濟)包括兩類：一類是非法行為，例如販毒、賣淫和走私；另一類是合法行為，主要包括來源于未申報的個體經營收入，非正式就業工資和易貨交易所得。規模的限制，中國個人所得稅收入中通過扣繳義務人代扣代繳取得的部分占比仍然較大(34)楊亮：《個稅改革提速：如何為工薪階層減負》，《光明日報》 2016年11月10日。，自主申報和自愿遵從在現代國家治理中的作用尚未得以充分發揮。2018年8月修正的《個人所得稅法》將工資薪金所得、勞務報酬所得、稿酬所得和特許權使用費所得等四項收入按納稅年度合并計算，體現了從分類征收向綜合征收過渡的課征模式取向。未來的改革應當充分利用互聯網平臺和信息技術的發展，推動涉稅信息在稅務機關與相關部門之間的分享，通過稅收征管信息系統的完善為以個人申報為基礎的所得稅征管創造條件，最終實現采用綜合累進方法課征個人所得稅的目標。此外，財產稅的缺位也是導致中國稅制結構中直接稅收占比較低的原因。財產稅通常被認為是地方政府的理想收入來源，但財產稅可以使社會成員與轄區政府通過對話和協商促進地方政府充分考量公共決策成本收益的事實卻往往被忽視。財產稅涉及到的納稅人數量相對較多且與地方公共支出的聯系更為緊密，因而具有顯著的可觀察性。這種可觀察性也有助于通過鼓勵社會成員對公共決策的參與提高轄區政府的回應性和負責程度。十八屆三中全會提出加快房地產稅立法并適時推進改革的戰略舉措，在政府與社會成員充分協商互動的基礎上推進房地產稅改革為提高國家治理能力和治理水平提供了良好契機。在商品和勞務課稅在稅收結構中仍居于主體地位的情況下，對增值稅、消費稅、關稅等間接稅在商品和勞務零售環節采用價稅分離的標識方式，不僅可以使社會成員在購買商品和勞務時對自身承擔的稅負更為明確進而提高稅收的可觀察性，而且有助于減稅降費政策的落實并被社會成員更為直觀地感受。