“放管服”改革背景下玉溪市優化民營企業法治化營商環境研究

楊在云 張穎婕

深化“放管服”改革、優化營商環境，是激發市場主體活力和發展內生動力的關鍵之舉。①李克強.在全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議上的講話［EB/OL］.新華網，（2020-09-11）［2021-5-30］.www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-09/11/c-1126484195.htm.依法治企是現代企業的制勝法寶，法治保護為民營企業提供了優質的營商環境。②路曉霞.法治化營商環境建設研究——以華僑試驗區為樣本［M］．上海：上海人民出版社，2018．玉溪市地處滇中經濟發展較好的區域，90%的企業是民營企業。研究玉溪市建設法治化營商環境促進民營企業健康發展，為“創新型玉溪”的建設贏得新一輪驅動戰略的地方經濟競爭制高點具有重要戰略意義。

一、玉溪市法治化營商環境的建設情況

玉溪市于2018年全面實施深化“放管服”優化營商環境的“123456”改革，2019年和2020年繼續推進“營商環境提升年”“營商環境提質年”各項工作，力求通過打造法治化、規范化、便利化的營商環境來促進政務服務水平的提升，發展現狀主要表現在以下五方面。

（一）在簡政放權中推進審批標準化

1.以規范化推進政務服務。一是出臺優化玉溪市營商環境政策，貫徹落實營商環境提質年方案，提出2020年營商環境全面提質的工作目標，明確全面提質政務服務能力、市場環境、投資審批環境、綜合監管效能、法治保障水平和監督水平等6方面37項主要工作任務。二是對照省行政許可事項、行政權力事項等文件要求，多次組織市級各部門梳理擬調整行政權力事項，并先后印發玉溪市市級行政許可事項目錄、決定等文件。截至2020年9月，市級層面行政許可事項情況為：承接3項，取消5項，下放1項，調整6項，通過調整行政權力事項落實和銜接進一步推進簡政放權。三是遵守“省級統籌、標準統一、自上而下”的統籌原則，不斷完善市、縣兩級有關部門本地化的要素信息。截至2020年9月，市級層面相關部門已在省政務服務管理平臺中規范完善事項實施清單1303項。

2.以標準化推進行政審批。一是市、縣兩級政務服務以承諾“兩個50%”即“承諾1個工作日內辦結數量增加50%，承諾5個工作日以上辦結數量減少50%”為目標，進一步壓縮審批時限。截至2020年9月，市級部門實現“承諾1個工作日內辦結數量”增加至581項，占政務服務事項總數的41%，比原來提高了69.88%；“承諾5個工作日以上辦結數量”壓縮至335項，占政務服務事項總數的24%，比原來壓縮了57.86%。二是遵循“分批推進，先行先試”的原則，首批4個縣（區）試點，嚴格按照《“一顆印章管審批”改革實施方案》，成立縣（區）行政審批局，實行“一顆印章管審批”。截至2020年9月，澄江市、江川區、峨山縣、通海縣、易門縣5個縣（市、區）“一顆印章管審批”的改革工作也開始全面啟動了。

（二）在深化制度改革中放寬市場準入

1.全面推進商事制度改革。一是在玉溪高新區“證照分離”改革試點的基礎上，出臺了《關于全面推開“證照分離”改革的通知》，并在全市范圍內首批106項事項開展“證照分離”改革。2019年以來，辦理“證照分離”事項涉及企業5618戶，涉及業務5699件，其中取消審批12件，審批改備案58件，告知承諾1784件，優化準入服務3845件。二是在“三證合一”“五證合一”“兩證整合”和16部門39項涉企證照事項整合基礎上，實施“多證合一”改革。2019年以來，發放“多證合一”營業執照62217份，其中企業7563份、個體工商戶54384份、農專社270份。三是自2018年6月20日起，市場主體電子營業執照推開使用，實現經營者在手機端即可獲取電子營業執照。四是持續放寬市場準入。在市人民政府信息公開門戶網站開辟專欄公布《市場準入負面清單（2019年版）》，實現負面清單事項網上公開查詢。

2.健全完善企業進退機制。一是實施企業名稱全程自主、網上申請，實行“審核合一”的登記制度，簡化流程、縮短周期，規范審批服務事項辦理。二是推進窗口規范化建設，推廣企業開辦“一窗通”服務平臺，進一步壓縮企業開辦時限，實現一般性經營企業2個工作日辦結，其中企業注冊登記1個工作日辦結。三是推廣應用“云南省企業注銷服務專區”，完成市場監管、稅務、商務、海關和人設等五部門的注銷環節，實現企業注銷“一網”服務。截至2020年9月，通過“一網”服務申請注銷企業350戶。

（三）在創新服務模式中提升審批實效

1.促進線上線下融合。一是推進“只進一扇門”。2020年，按照“應進必進、集中辦理、授權到位”的原則，截至2020年9月，39個部門和企業、380名工作人員進駐2萬平方米的實體政務服務大廳，另有14個部門采用事項集中方式進駐大廳，全力推進市級審批服務“三集中三到位”，實現部門進駐實體大廳和事項進駐線上線下“四個100%”的目標。二是推動服務流程“線上線下”。玉溪市實體大廳實行的無聲叫號，實際為線下取號、線上叫號。一方面企業或群眾通過取號機取號后，可由手機短信和“玉溪政務服務”微信公眾號接收叫號信息。另一方面辦理信息傳送至玉溪市“一站式”惠民平臺進行線下辦件，辦件過程、進度可在線上隨時隨地查詢。截至2020年9月，玉溪市已建立首問首辦、一次性告知、限時辦結、責任追究和服務承諾等制度，進一步明確和細化了政務服務大廳服務規范。

2.深化投資審批改革。一是推進工程建設項目審批制度。對市級權限范圍內實施行政核準制或備案制的建設項目，全部納入系統審批，聯審聯辦。推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革，進一步壓縮工程建設項目審批時限。二是推進投資項目審批服務。建立完善《玉溪市社會投資項目審批服務指南》《玉溪市一般社會投資項目流程圖》《玉溪市投資項目審批代辦工作實施細則（試行）》等投資項目審批服務運行機制配套制度。出臺規范行政審批中介服務實施辦法，清理中介服務事項，梳理技術性評估評審，完善投資審批中介超市運行管理，規范中介機構從業行為，開展服務收費專項治理。

（四）在強化主體責任中完善監管機制

1.健全監管工作機制。一是制定監管規劃。各級市場監管領域相關部門按照法律法規賦予的職責，認領和編制了市場監管領域統一隨機抽查清單1777類5427項。市級聯席會議25家單位共編制了市級各類抽查工作計劃170個，各縣（市、區）共編制抽查計劃1270個。二是依法監管涉企信息。各級各部門通過“協同監管平臺-云南”錄入執法人員共3885名，導入監管對象共203852戶，歸集涉企信息189482條。三是每月定期通報優化營商工作推進情況，將優化營商環境納入市對縣區的綜合考評，加強政策措施的監督檢查。

2.強化監督評價。一是因地適宜出臺服政務“好差評”機制并深入貫徹落實。從評價范圍、評價渠道、回訪整改、評價結果運用和評價人保護等方面，對“好差評”工作進行系統全面的部署安排。二是在政務服務中心每個服務窗口配備評價儀，并要求每名工作人員在服務結束后邀請辦事群眾進行“好差評”評議；在“玉溪政務服務”微信公眾號上開通評價功能，方便辦事群眾通過公眾號追評，以“一事一評、一環節一評”的監管方式，主動接受社會大眾的監督。三是評價結果納入每月評優評先和年度綜合考評中，并定期梳理評價結果，匯總“差評”數據，制定整改清單，明確責任單位，促使工作人員和審批部門在工作中提質增效。截至2020年9月，共收到評價94345次，滿意率高達99.9%。

（五）在發揮審判職能中提升審判效率

1.發揮審判職能，強化審判指導。一是審慎采取保全措施。玉溪市中級人民法院審慎合議研究，結合企業的經營特點決定是否采取以及采取何種強制措施，對必須采取保全措施的，盡量采取“軟查封”等方式，對超范圍、超標的的申請，及時予以審查調整，必要時要求申請人提供保全財產價值的評估報告，嚴禁發生超標的保全。準許企業以提供擔保或財產置換等方式變更保全措施，盡最大能力保護企業財產的運營價值。二是促進民間資本為實體經濟服務，規范借貸行為。對借貸關系中超出司法保護上限的利息、罰息、違約金不予支持；對債權人非法變相提高企業融資成本規避法律的行為，嚴格按照實際形成的借貸關系確定各方權利義務；對套取銀行信用貸款高利轉貸以及職業放貸人從事的放貸行為，一律按無效處理。

2.裁判統一，調判結合。一是通過法律培訓、審判管理、司法公開、案件評審等機制性、管理型制度促進裁判標準的統一。定期向轄區內各基層法院通報發改案件情況、總結裁判經驗、召開法官會議、定期業務調研，進一步統一裁判尺度。二是準確區分民事審判的“調”“判”界限，建立繁簡分流、快慢分道的審判執行機制，實現了“簡案快審、繁案精審”。

二、玉溪市構建法治化營商環境亟待解決的問題

（一）營商立法“散”

1.營商法規政策制度不健全，體系性、科學性、可操作性不強。營商環境涉及生產生活的方方面面，營商法規政策常見于民法典、公司法、商業法、知識產權法、民事訴訟法等法律制度中，散見于金融、貿易、財稅、投資等各類法規之中。雖然目前相繼出臺了一系列法規、政策、實施意見、措施、辦法等制度，但是民營企業營商法規制度散而不全、體系性、科學性不強。例如，各個法規政策相互獨立難以形成法治合力，對非公企業和自然人產權保護制度仍亟待健全，擔保、物權、貸款等方面的法律法規中還存在一些不利于民營企業的制約因素。民營企業營商環境保障的具體實施規則、條例、辦法等文件法律效力位階較低，缺乏穩定性，民營企業民主參與度不夠，立法的民主性、規范化不高。一些規定欠缺可操作性，不能解決實際問題，民營企業的營商法制環境明顯劣于國有企業、外資企業等，民營企業的合法權益得不到法規政策的充分保障。

2.地方立、改、釋、廢工作滯后，營商法規政策落實難。營商法規政策的更新滯后于經濟社會發展和改革創新實踐，各項改革措施處于法律法規的“模糊地帶”“灰色區域”，配套法規“缺位”現象較為突出，缺少明確具體的操作規范。各級地方政府結合實際出臺的優化營商環境、建設法治政府的政策措施文件種類繁多，重數量輕質量、整體協調性不強甚至存在沖突，缺乏合法性審查程序，過時的法規政策清理審查不及時。法規政策在層層下達中效力被消減，基層實行較為程序化，職能部門對民營企業發展的相關政策、法規等文件宣傳解讀不及時，對上級新出臺的政策自己不學習、對外不宣傳、向上不爭取。大部分民營企業缺乏了解政策信息的平臺和渠道，進而影響企業對相關政策的掌握和運用。

3.民營企業法規政策獲得感不強，對營商法制環境信心不足。建筑業、農產品加工業“營改增”后進項抵扣不足，稅率不降反增，稅收征管力度加強。受信貸管理體制、抵押擔保“門檻”、銀行等金融部門采取更加審慎的信貸原則的制約及影響，民營企業貸款門檻高，期限短，續借難，社會融資成本過高。此外，政府、國有企業拖欠民營企業款項清欠行動滯后，進一步加重民營企業資金緊張程度，有些甚至面臨資金鏈斷裂破產險境。大部分民營企業從法規政策中受惠較少，法規政策效果不顯著，使企業對于經營環境、發展預期和長期投資失去信心。

（二）營商執法“軟”

1.行政執法不力。行政執法的“全公開、全記錄、全審查”三大制度落實不到位。行政執法主體資格審查不嚴、未及時公告廣泛接受社會監督，行政執法人員執法能力水平參差不齊、常態化業務培訓機制未建立。如市、縣（區）兩級知識產權執法困難，專職人員少、頂層設計不完善難以細化實施；執法過程中違反程序性規定，未持證、亮證執法還存在；難以準確把握和適用行政處罰自由裁量權，“重審批、輕監管”“重處罰、輕督導”“標準就高不就低”；行政執法監督乏力，執法不作為、多頭執法、差別化執法等現象時有發生。

2.政務服務水平有待提升。政府職能履行時常出現缺位、越位和錯位，公共服務不到位，缺乏主動幫助企業排憂解難的意識。行政審批簽章多、環節多、程序多、耗時長“三多一長”問題不同程度存在：企業項目用地難、環評難；通關便利化水平不高；中介服務機構缺乏、管理混亂；個別地方政府失信等問題依然存在。政府部門間信息共享不足，信息資源共享和協作機制不夠完善，政務數據資源呈現“縱強橫弱”，并且信息系統多，標準不統一，并聯審批、“互聯網”審批工作實際開展有困難。民營企業在投資準入、資源占有、資金要素使用、財產權保護等領域缺乏平等競爭環境。

（三）營商司法“難”

1.司法裁判職能發揮不充分，營商司法案件“立案難”“執行難”。受經濟下行及疫情影響，民營企業發展面臨融資難、生產難，違約、訴訟糾紛多的困境，司法機關在發揮司法審判的規范、引導和服務功能，為民營企業長期穩定高質量發展營造良好司法環境方面意識不強、主動性不夠。司法實踐中“案多人少”、司法資源緊張所導致起訴難、司法效率低下和執行難等問題。司法實踐過程對于違反法律的行為還存法外權力和其他法外因素的干擾，“以言代法、以權壓法、徇私枉法”現象還時常發生，商事糾紛案件司法解決受政府人為干預、法官辦“人情案”等有礙營商司法公正的“短板”依然存在。

2.公共法律服務供給不足，多元化商事糾紛解決機制實施乏力。仲裁院、律師事務所、司法鑒定機構、法律援助中心、公證處等相關機構對民營企業法律服務供給不足，公共法律服務平臺建設有待提質增效。公共法律服務資源配置不均，受制于財政經費有限，法律服務水平城鄉間、地域間、群體間差異較大，邊遠、民族、貧困地區公共法律服務匱乏，法律服務工作者緊缺，鄉鎮村沒有專門的公共法律服務人員坐班。涉企公證業務、人民調解、仲裁、法律援助等多元化商事糾紛解決機制在基層停留在紙面，尚未真正發揮效果。

3.司法機關在打擊商業犯罪中的權力行使不規范。對待非公企業的司法平等保護、司法救濟渠道以及刑事處罰上均存在著一定的認識偏差和實操問題，在保障民營企業家合法的人身和財產權益，保障企業合法經營中存在失當行為。

（四）營商守法“弱”

1.全民學法知法守法用法意識不強、行動缺失。營商守法環境停留在消極守法的狀態，積極守法的意識不強，行動缺失。社會對民營經濟的長期持不信任和歧視態度，不能運用平等的法治思維對待民營經濟，勞動者不愿意就職于民營企業，導致民營經濟在獲得經營機會和人才機會上長期處于弱勢。

2.民營企業管理制度不健全，誠信經營氛圍不濃。民營企業以中小微企業為主，企業職能劃分不合理，契約意識差，管理制度混亂，管理人員對相關勞動法律、法規了解較少，抗風險能力不強，一旦經營狀況不佳，極易引發拖欠工程款、克扣工資、欠繳社保等情形。建設工程施工領域，違反招投標程序、企業間借用資質、違反規劃許可、違法轉包分包等情形屢禁不止，企業誠信培育及監管機制缺乏，企業誠信體系不健全、監管機制乏力。

三、“放管服”改革背景下玉溪市法治化營商環境的優化路徑

（一）優化頂層設計，完善相關法規政策

1.加強地方營商立法建設，提供有力法律保障。一是玉溪市注重結合實際，從執法、審批、融資、繳稅、信息公開等政務服務的熱點、重點、難點問題入手，深入基層，多層次、全方位、多渠道地掌握第一手資料，廣泛了解民情、體察民意、匯集民智，加強營商立法調研、歸納分析，使營商立法工作積極回應社會實際需要和公眾呼聲，更具科學性、體系性和可操作性。二是搭建民營企業參與立法協商的平臺，制定出切實保護民營經濟利益的法律，為后續的有效實行提供基礎標準。三是健全營商法律法規，因地制宜出臺具有地方特色的制度規范，彌補漏洞，完善營商法規制度。

2.大力推進立、改、廢、釋工作，推動營商法規政策落實。一是全面展開對“放管服”改革措施和營商法規政策的法律審核。二是落實各類企業平等待遇，依法依規清理廢止涉及民營經濟發展的地方性法規、政府規章等。三是充分發揮總商會民間性，積極參與市委、市政府政策落實督查、市政協民主協商、第三方評估，推動各項政策落地落細落實。四是加大基層對支持民營經濟發展政策措施的細化落實力度。

3.拓寬民營企業融資渠道，切實提高政策獲得感。一是建立健全適用于民營企業多元化、多層次的發展需求的融資渠道，不斷完善各種融資平臺，推動銀行資金進一步向民營企業傾斜，切實降低融資成本。①呂勁松．關于中小企業融資難、融資貴問題的思考［J］．金融研究，2015（11）．二是提高政府公信力、公職人員誠信履職能力，規范政府招商引資行為。嚴格履行政府簽約的合同的各項義務，依法行使權利，對因政府原因造成的各類歷史遺留問題進行全面清理。三是加強頂層制度創新，依法因地制宜、量身制定具有本地特色的營商法規政策，服務于當地營商環境，為民營企業帶來政策紅利。

（二）堅持依法行政，提升政務服務水平

1.規范行政執法。一是行政執法監督行為前置，以事前監督為主、事后補救為輔，實現法制審核“安全閥”。二是加強行政執法隊伍建設，嚴格執法主體資格審核，進行事權下放與財權人權匹配，規范執法行為，切實提高行政執法質量和效率。②王昌林，趙栩．加快營造國際一流的營商環境——關于當前深化“放管服”改革、優化營商環境的一些思考［J］．中國行政管理，2019（07）.三是組織開展涉民營企業行政執法案件卷宗審查工作。四是組織市級行政執法部門對行政處罰自由裁量權的相關制度進行修訂和公布，并將確定的標準作為行政處罰的依據。

2.提高政府服務水平和質量。一是結合玉溪市實際，盡快組織部門公布玉溪市政務服務事項目錄。二是強化政務實體大廳等硬件建設，合理設置綜合窗口，增強實體大廳“一站式”服務效能，市、縣兩級全面實現“只進一扇門”。三是建議從省級或更高層面統一規范信息系統標準，完善政府部門涉企信息資源收集目錄，深化信息歸集工作，為實現“一網通辦”奠定基礎。

（三）確保司法公正，保護民企合法權益

1.加強司法公正性與透明性，提升司法公信力。一是對民營企業宣告破立清算的要走訪調查清楚企業實際負債和經營狀況，依法報經省高院批復后慎重立案，最大限度降低對企業正常生產經營活動的不利影響。二是合理使用先予執行，交叉、指定、聯合、提級等跨區域及跨行業的執行方式，排除地方及部門保護，保障民營企業正常生產經營和勝訴權益。三是依法運用執行和解、債務重組等司法制度，指導涉案各方積極達成重組、和解協議，建議使用流動質押、分期償債、收入抵債等方式保證民營企業的生產力。③姜明安.新時代法治政府建設與營商環境改善［J］．中共中央黨校（國家行政學院）學報，2019（10）.四是健全產權保護的法律法規，使知識產權審查提質增效，與時俱進加快建設新興行業及領域產權保護制度，嚴厲侵權違法懲治。

2.整合法律服務資源，為民營企業提供優質司法服務。一是開展律師與民營企業法律服務結對，提供“一對一”法治體檢服務，提出風險預警及防范機制，促進民營經濟健康發展。二是積極為企業提供行業合同文本、仲裁示范條款、公證業務等，為市場主體解決糾紛提供一條高效快捷救濟渠道。三是積極爭取財政經費，為公共法律服務供給提供財力保障。四是建立醫療糾紛、保險糾紛、消費糾紛、道路交通事故、勞動爭議、物業管理和商會等專業性、行業性調解組織，及時提供專業調處，為中小民企化解矛盾糾紛。①胡興東．西南民族地區多元糾紛解決機制研究［J］．中國法學，2012（01）.

3.依法審慎辦理民營企業或企業家涉嫌犯罪案件。一是正確把握商事糾紛和刑事犯罪的界限，嚴格區別涉民營企業單位犯罪與個人犯罪，準確認定罪與非罪、合理量刑，讓企業家安心創業、放心投資、安心經營。二是審慎看待民營企業在生產、經營、融資過程中的創新做法，依法依規保護民營企業的合法財產和民營企業家的人身安全。三是大力推進掃黑除惡工作，重點打擊民間黑惡勢力強行收取“保護費”、強迫交易、欺行霸市、敲詐勒索等不法行為，為民營企業正常生產營造優質的司法環境。

（四）增強法治觀念，營造人人守法氛圍

1.開展普法系列宣傳活動，營造營商守法氛圍。一是合理運用中國法治、玉溪法宣在線微信公眾號、小程序、玉溪網推送法治化營商環境建設宣傳內容，成立普法宣講團，促進企業對有關法規政策的認知和理解，營造線上線下濃厚的營商宣傳氛圍。二是推進庭審公開、網上庭審以及各環節信息公開，適時在法院官網、裁判文書網上傳發布營商典型案例，統一裁判尺度，營造法治氛圍。

2.強化信用建設，健全監管體系。一是加快信用信息查詢應用，整合財稅、司法、行業協會、商會等機構保存的企業及企業家信息，使普通民眾可在玉溪政務網社會法人信用信息系統查詢信息。二是實行守信激勵和失信懲戒機制，給予誠信經營商家和企業優先辦理、誠信通道等待遇和激勵辦法。三是織密失信企業約束和懲戒法網，同時鼓勵失信主體糾錯自新進行誠信補救，通過信用修復培訓、約談、簽訂承諾書等形式開展信用修復。

3.增強企業家法治意識，依法治企。一是引導民營企業在經營中注重誠信，依法維權，增強民營企業依法治企的意識，提高風險防控能力。二是引導民營企業家加強自我學習、自我提升，建諍言、說實情，遵紀守法，老老實實辦好企業，促進政商良性互動，構建親清新型政商關系。②陳海燕．推進法治化營商環境建設的探索與實踐——以江蘇省啟東市為例［J］．創造，2019（07）.三是落實優秀企業家政治待遇，保障企業家參政議政等民主權利，吸收優秀企業家進入黨代表、人大代表、政協委員隊伍，推進商會黨建工作有效覆蓋，打造“紅色引擎”。③潘玉娟.構建親清新型政商關系探究［J］．中共云南省委黨校學報，2020（06）.

綜上，在經濟全球化及我國經濟保持中高速增長下，良好的營商環境是地方強大的經濟生產力。滇中玉溪具有天然的區位優勢及重商文化氛圍，揚長避短優化營商環境的關鍵在于構建法治化營商環境。在深化“放管服”改革中，需要從法治視角運用法治思維和理論將營商環境建設規范化、制度化，構建起“系統立法、嚴正執法、公正司法、全民普法守法”的特色法治化營商環境的玉溪模式。