基層行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理探析

陳海平

（上饒市廣信區(qū)財政局，江西 上饒 334100）

一、引言

全面預(yù)算管理在我國的發(fā)展還不是很成熟，特別是行政事業(yè)單位，而且由于我國經(jīng)濟(jì)體制和行政事業(yè)單位職能的特殊性，行政事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算管理時，無法完全借鑒國外的理論以及國內(nèi)企業(yè)的成功案例。因此，在全面深化改革這一形勢下，行政事業(yè)單位應(yīng)積極對全面預(yù)算管理在內(nèi)部的落實路徑進(jìn)行研究。

二、全面預(yù)算管理相關(guān)概念闡述

全面預(yù)算管理是指企業(yè)為了實現(xiàn)既定的戰(zhàn)略目標(biāo)，在特定的運營期間內(nèi)，對企業(yè)內(nèi)部各部門的財務(wù)與非財務(wù)資源進(jìn)行合理分配，并對運營活動進(jìn)行全方位預(yù)測、控制與監(jiān)督的一種管理方法。全面預(yù)算管理具有明顯的全額性、全程性以及全員性特點。全額性指金額方面的整體性，包括所有的收入、支出等；全程性即預(yù)算管理在執(zhí)行流程方面的全程監(jiān)管，包括但不限于預(yù)算下達(dá)、編制、執(zhí)行以及匯總，還包括后續(xù)的考察、評價等工作，以此發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理的缺漏；全員性指預(yù)算管理需要全體員工參加，這既能夠保證對所有資源進(jìn)行高效配置，又能保證在對預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行精細(xì)化分析時能夠具體到人［1］。

三、基層行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問題

（一）實施環(huán)境難以達(dá)到全面預(yù)算要求

預(yù)算管理對基層行政事業(yè)單位來說非常熟悉，而且預(yù)算管理也已經(jīng)發(fā)展得較為成熟，但是全面預(yù)算管理作為預(yù)算管理的進(jìn)階形式，大多數(shù)基層行政事業(yè)單位還沒有真正理解其含義，全面預(yù)算管理的實施范圍還停留在財務(wù)層面，該項工作的實施也全權(quán)交由財務(wù)部門負(fù)責(zé)，其他部門很少參與，甚至單位領(lǐng)導(dǎo)有時候也只是一帶而過，沒有從更深的層面落實。

（二）人員素質(zhì)與全面預(yù)算需求不匹配

有效落實全面預(yù)算管理這一復(fù)雜的工作需要高素質(zhì)綜合型人才的支撐。

但是目前基層行政事業(yè)單位的部分工作人員不具備較高的綜合素質(zhì)，無法適應(yīng)全面預(yù)算管理的工作需求，而且在全面預(yù)算管理培訓(xùn)方面，基層行政事業(yè)單位也沒有大力開展相應(yīng)的培訓(xùn)工作。這主要體現(xiàn)為其培訓(xùn)范圍僅局限于財務(wù)人員，而且培訓(xùn)次數(shù)相對較少，培訓(xùn)內(nèi)容多為與財務(wù)相關(guān)的內(nèi)容，全面預(yù)算管理的相關(guān)理論中綜合能力提升方面的內(nèi)容較少，導(dǎo)致單位內(nèi)部大部分員工對全面預(yù)算管理理解得不夠充分，綜合能力達(dá)不到全面預(yù)算管理的要求。

（三）預(yù)算編制可預(yù)見性事項難以確定

現(xiàn)階段，由于外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境多變，對于基層行政事業(yè)單位而言，可預(yù)見性事項很難確定，預(yù)算編制工作也存在很大困難。而且部分基層行政事業(yè)單位還沒有建立完善的預(yù)算編制流程，沒有形成統(tǒng)一的預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致其預(yù)算編制較為籠統(tǒng)，無法充分結(jié)合單位運營的實際情況，也無法保證預(yù)算編制的工作質(zhì)量［2］。

（四）預(yù)算執(zhí)行項目資金監(jiān)管剛性不足

部分基層行政事業(yè)單位雖然建立了相應(yīng)的預(yù)算監(jiān)督管理部門，但是并未嚴(yán)格按照規(guī)章制度完成各項監(jiān)管任務(wù)，項目資金運轉(zhuǎn)管理存在不嚴(yán)謹(jǐn)、不堅決等問題。還有部分基層行政事業(yè)單位直接將其交由財務(wù)部門負(fù)責(zé)，而財務(wù)部門對其他部門的工作情況了解得比較少，無法全面地開展監(jiān)管工作，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)制無法充分發(fā)揮其應(yīng)有的效用，最終導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行項目資金監(jiān)管剛性不足，無法保障全面預(yù)算管理工作的有效落實，全面預(yù)算管理的作用也無法得以充分發(fā)揮［3］。

（五）全面預(yù)算管理結(jié)果應(yīng)用不充分

全面預(yù)算管理結(jié)果的應(yīng)用是全面預(yù)算管理的最后一個環(huán)節(jié)，也是全面預(yù)算管理工作效果得以提升的有效手段。但是大部分基層行政事業(yè)單位對全面預(yù)算管理的結(jié)果應(yīng)用得還不是很到位。例如，在整個全面預(yù)算管理結(jié)果或者評價報告出來以后，相關(guān)管理人員沒有對其進(jìn)行更深一步的審查和辨別，也沒有分析已經(jīng)出現(xiàn)的問題并采取有效的解決措施，或沒有徹底解決相關(guān)問題。同時，對后期的工作計劃也未作出相應(yīng)的調(diào)整和優(yōu)化。

（六）全面預(yù)算管理信息化建設(shè)滯后

我國基層行政事業(yè)單位對信息化的應(yīng)用相對來說已較為普遍，但是還不夠完善，還不夠成熟。由于一部分基層行政事業(yè)單位所處地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展緩慢，其基本上沒有建立與全面預(yù)算管理相適應(yīng)的信息化平臺，雖然部分基層行政事業(yè)單位已經(jīng)建立了相應(yīng)的信息化平臺，但是后期維護(hù)不及時。不管是沒有建立還是后期維護(hù)不夠都是信息化建設(shè)不完善的表現(xiàn)。這會導(dǎo)致單位內(nèi)部信息的傳遞和更新不及時，信息質(zhì)量和準(zhǔn)確度不高，從而影響全面預(yù)算管理的工作效率和工作質(zhì)量。

四、基層行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的優(yōu)化措施

（一）增強(qiáng)全面預(yù)算管理意識，營造良好的實施環(huán)境

全面預(yù)算管理是一項較為復(fù)雜的系統(tǒng)化工作，僅靠財務(wù)部門是無法在行政事業(yè)單位內(nèi)部切實有效地落實的，需要其他部門共同參與。因此，行政事業(yè)單位首先應(yīng)該提高單位領(lǐng)導(dǎo)對全面預(yù)算管理的重視程度，提升其對全面預(yù)算管理重要性及其理論知識的理解與掌握程度，明確全面預(yù)算管理中“全面”的真正含義，并在單位內(nèi)部大力落實，鼓勵全體員工共同參與全面預(yù)算管理工作。與此同時，積極組織全面預(yù)算管理工作動員會，在會議中對正反案例進(jìn)行分析，或者對相關(guān)理論進(jìn)行深度解讀等，讓全體員工真正理解全面預(yù)算管理的作用，切實感受全面預(yù)算管理的重要性［4］。

其次，組建一支專門負(fù)責(zé)全面預(yù)算管理的小組，該小組需要包含領(lǐng)導(dǎo)層，以及人力資源管理部門、財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門等各部門的成員，必要時還要聘請外部專業(yè)人士對全面預(yù)算管理工作的全部過程展開專業(yè)指導(dǎo)，從而為全面預(yù)算管理工作的有效落實奠定堅實的基礎(chǔ)，提升行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作的科學(xué)性、系統(tǒng)性與嚴(yán)謹(jǐn)性。

（二）加大人員素質(zhì)培訓(xùn)力度，提高全面預(yù)算管理水平

人才是支撐各項工作有效落實的最根本力量，因此，行政事業(yè)單位需要針對全面預(yù)算管理的相關(guān)內(nèi)容，在單位內(nèi)部定期組織相應(yīng)的培訓(xùn)活動，以不斷提升行政事業(yè)單位的人才隊伍質(zhì)量，進(jìn)而提升全面預(yù)算管理水平。

以湖北省某行政事業(yè)單位的相關(guān)培訓(xùn)活動為例，該單位的全面預(yù)算管理培訓(xùn)內(nèi)容主要可分為以下三個方面。一是國家新出臺的法律法規(guī)和與全面預(yù)算管理工作相關(guān)的最新政策，目的是提升全面預(yù)算管理工作的合法合規(guī)性，以及與國家最新政策的適應(yīng)性。二是有關(guān)全面預(yù)算管理的專業(yè)內(nèi)容，如預(yù)算指標(biāo)的選取、預(yù)算的編制方法以及相應(yīng)的分析能力等，目的是確保全面預(yù)算管理工作的專業(yè)性與嚴(yán)謹(jǐn)性。三是單位制定的各項制度以及各類業(yè)務(wù)的相關(guān)流程，目的是提升全面預(yù)算管理的系統(tǒng)性。與此同時，該單位為了避免培訓(xùn)工作過于枯燥、流于形式，還采用了多樣化的培訓(xùn)方式，以此提升全體員工參加培訓(xùn)的積極性和主動性，使培訓(xùn)達(dá)到學(xué)以致用的效果。例如，在單位內(nèi)部組織有關(guān)全面預(yù)算管理的辯論會，通過辯論的形式，促使員工不斷學(xué)習(xí)，達(dá)到相互交流的效果，除此之外，還可采用戶外拓展、模擬體驗等形式。

（三）做好前期調(diào)查分析工作，提高預(yù)算編制精準(zhǔn)度

預(yù)算編制是實施全面預(yù)算管理工作的第一步，也是全面預(yù)算管理的基礎(chǔ)。因此，基層行政事業(yè)單位應(yīng)該重視預(yù)算編制這一過程，為預(yù)算編制工作留出足夠的時間，使相關(guān)工作人員可以對單位的業(yè)務(wù)特點、上級下達(dá)的具體目標(biāo)以及國家的現(xiàn)行政策等各項內(nèi)容做好充分的分析工作。而且要想提升預(yù)算編制的精準(zhǔn)度，行政事業(yè)單位預(yù)算管理“一上一下、兩上兩下”的這四個階段需要反復(fù)進(jìn)行多次，以確保單位上下充分溝通，而這些也都是需要時間的。

同時，預(yù)算編制相關(guān)工作人員除了需要對單位的業(yè)務(wù)特點、上級下達(dá)的具體目標(biāo)以及國家的現(xiàn)行政策等內(nèi)容進(jìn)行分析之外，還需要充分掌握單位內(nèi)部各部門的工作情況以及往年的預(yù)算執(zhí)行情況等。因此，確保單位內(nèi)部信息傳遞的及時性與準(zhǔn)確性，對于基層行政事業(yè)單位的預(yù)算編制工作來說，也是極為重要的，這能確保各類信息及時準(zhǔn)確地傳遞到編制預(yù)算的相關(guān)人員手中，這樣不僅可以節(jié)省時間，而且能在很大程度上提升預(yù)算編制的效率、質(zhì)量以及預(yù)算指標(biāo)的科學(xué)性。綜上所述，基層行政事業(yè)單位可以從預(yù)留足夠的時間以及確保信息傳遞的及時性與精確性這兩方面，幫助預(yù)算編制相關(guān)人員充分做好前期的調(diào)查分析工作，從而達(dá)到提升預(yù)算編制精準(zhǔn)度的目的，最終為全面預(yù)算管理提供切實有效的標(biāo)準(zhǔn)［5］。

（四）建立健全預(yù)算管理制度，加大預(yù)算執(zhí)行約束力度

預(yù)算執(zhí)行是全面預(yù)算管理的主體，也是最為核心的部分。因此，要想確保預(yù)算執(zhí)行切實有效地落實，基層行政事業(yè)單位在落實預(yù)算執(zhí)行時，首先需要對預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解，以確保預(yù)算執(zhí)行流程合理清晰。其次，需要完善預(yù)算管理制度以及監(jiān)督管理機(jī)制，加大預(yù)算執(zhí)行的約束力度。

具體來說，當(dāng)預(yù)算總指標(biāo)下達(dá)之后，基層行政事業(yè)單位需要對預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行分解，確保指標(biāo)能分配到每一個員工、每一項具體工作，并且盡可能細(xì)化，從而為單位具體的預(yù)算管理提供更合理、更有針對性的參考標(biāo)準(zhǔn)，使員工更加清楚自己的工作目標(biāo)。與此同時，行政事業(yè)單位在開展全面預(yù)算管理工作之前，就應(yīng)該將各種可能發(fā)生的不利因素歸集到管理制度的框架之中，該框架不僅要遵循我國的相關(guān)法律法規(guī)，而且要符合單位本身的實際情況，如果有必要的話，還可以選擇性地借鑒國外成熟的預(yù)算執(zhí)行經(jīng)驗，最終制定出一整套科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娜骖A(yù)算管理制度，使預(yù)算執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)都有法可依。除此之外，行政事業(yè)單位還需要將預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管工作引到規(guī)范有序的運行軌道上來，切實有效地落實事前防范、事中控制和事后監(jiān)督工作，并且設(shè)置獨立的審計部門，負(fù)責(zé)制定每個階段的預(yù)算審計計劃，以全面做好預(yù)算監(jiān)督工作。這一方面可以確保預(yù)算執(zhí)行的有效實施，另一方面可以及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題并予以糾正，從而確保預(yù)算執(zhí)行始終保持在當(dāng)初預(yù)算編制的范圍內(nèi)。

（五）強(qiáng)化全面預(yù)算結(jié)果應(yīng)用，提升預(yù)算績效管理水平

要讓全面預(yù)算管理工作更好地發(fā)揮作用，加強(qiáng)對考核結(jié)果的應(yīng)用是非常關(guān)鍵的一步。加強(qiáng)對考核結(jié)果的應(yīng)用可以分為以下三個步驟。首先，得到的考核結(jié)果或者評價報告應(yīng)該被原封不動地提交給單位管理層，使他們可以更加客觀合理地分配財政資金。其次，對于考核結(jié)果或者評價報告里面提到的問題，要予以及時徹底的解決，并對下一年度的工作計劃進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。例如，當(dāng)超出預(yù)算支出的情況發(fā)生時，應(yīng)降低對超預(yù)算支出部門的預(yù)算撥款，并對超預(yù)算支出的原因進(jìn)行分析，然后作出相應(yīng)的整改，以防財政資金浪費，提高單位的資金使用效率。最后，及時對相關(guān)部門的整改結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和檢查，對未完成整改的部門進(jìn)行時間限制，以督促其盡快完成；對于已完成整改的部門，進(jìn)行整改質(zhì)量檢查，以確保考核結(jié)果的應(yīng)用效果，實現(xiàn)全面預(yù)算管理［6］。

（六）加強(qiáng)信息技術(shù)平臺搭建，實現(xiàn)預(yù)算管理技術(shù)革新

計算機(jī)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)以及大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)，不僅為人們的生活提供了便利，而且在很大程度上提升了我國基層行政事業(yè)單位的管理水平。健全的信息化平臺是單位進(jìn)行全面預(yù)算管理最有力的工具，所以不能忽略信息化建設(shè)工作。信息化建設(shè)主要分為財務(wù)處理系統(tǒng)和信息共享系統(tǒng)兩部分。財務(wù)處理系統(tǒng)各行政事業(yè)單位已基本具備，重點是后期維護(hù)工作。由于市場環(huán)境、國家政策以及單位管理模式不是一成不變的，財務(wù)處理系統(tǒng)也應(yīng)該不斷適應(yīng)各項需求，進(jìn)行迭代更新，如新政府會計制度出臺后，各行政事業(yè)單位需要根據(jù)新的政策更新原有的財務(wù)處理系統(tǒng)，使之更加適應(yīng)現(xiàn)階段的工作需求。

五、結(jié)語

在行政事業(yè)單位全面深化改革不斷推進(jìn)的環(huán)境下，基層行政事業(yè)單位應(yīng)該盡快認(rèn)識到全面預(yù)算管理的重要性，結(jié)合單位的具體情況，對全面預(yù)算管理過程中存在的實施環(huán)境難以達(dá)到全面預(yù)算的要求、人員素質(zhì)與全面預(yù)算需求不匹配、預(yù)算編制可預(yù)見性事項難以確定、預(yù)算執(zhí)行項目資金監(jiān)管剛性不足、全面預(yù)算管理結(jié)果應(yīng)用不充分以及全面預(yù)算管理信息化建設(shè)滯后等問題進(jìn)行深入探討。同時，增強(qiáng)全面預(yù)算管理意識，營造良好的實施環(huán)境；加大人員素質(zhì)培訓(xùn)力度，提高全面預(yù)算管理水平；做好前期調(diào)查分析工作，提高預(yù)算編制精準(zhǔn)度；建立健全預(yù)算管理制度，加大預(yù)算執(zhí)行約束力度；強(qiáng)化全面預(yù)算結(jié)果應(yīng)用，提升預(yù)算績效管理水平；加強(qiáng)信息技術(shù)平臺搭建，實現(xiàn)預(yù)算管理技術(shù)革新等。這有利于提升基層行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理水平，進(jìn)一步提升基層行政事業(yè)單位的資金使用率，使其社會效益得到更好的發(fā)揮。