環境犯罪的行刑銜接

周長軍

一、問題的提出

環境犯罪是指違反國家法律法規，故意或過失實施的污染或破壞生態環境，情節嚴重或后果嚴重的行為。近些年來，隨著環保壓力的加大，環境問題的治理受到越來越多的關注。2015年中共中央、國務院印發了《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》；2018年全國人大常委會又通過了《關于全面加強生態環境保護依法推動打好污染防治攻堅戰的決議》。

在打擊環境犯罪、建設生態文明的過程中，構建環境行政執法行為與環境刑事辦案行為銜接機制的重要性日益凸顯。如何有效保障環保部門將行政執法過程中發現的涉嫌環境犯罪案件依法移交公安司法機關進行偵查、起訴和審判，是當下環境犯罪治理的實踐難題。

關于環境犯罪的行刑銜接機制，現行法律沒有作出明確、系統的規定，而主要體現于有關部門單獨或者聯合發布的相關法規、司法解釋等規范性文件中。比如，2001年國務院出臺的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，最高人民檢察院頒布的《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，2006年最高人民檢察院、公安部、監察部聯合發布的《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》，2011年國務院法制辦等八部門共同制定的《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》，2017年環境保護部、公安部、最高人民檢察院聯合制定的《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》以及2018年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、生態環境部聯合發布的《關于辦理環境污染刑事案件有關問題座談會紀要》等，都不同程度地涉及行刑銜接的內容。此外，各地辦案部門也制發了一些更具可操作性的實施文件。①如山東省生態環境廳、山東省公安廳、山東省人民檢察院2019年7月聯合印發的《關于進一步強化生態環境聯勤聯動執法工作機制的實施意見》等。這些文件的相繼出臺，既彰顯了環境犯罪行刑銜接機制構建的重要性和必要性，也折射出環境犯罪行刑銜接方面存在問題的頑固性及解決的困難性。

對于環境犯罪的行刑銜接，可以從多方面加以分析。從主體角度講，按照2017年《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》第2條的規定，“本辦法適用于各級環境保護主管部門②按照2018年3月公布的《國務院機構改革方案》和2018年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》，新組建的生態環境部依法統一承擔原由環境保護、國土等部門在相應領域履行的生態環境保護執法職責，行使以行政處罰權為核心的生態環境保護執法權。、公安機關和人民檢察院辦理的涉嫌環境犯罪案件”，環境犯罪行刑銜接的主體主要包括環保主管部門、公安機關和人民檢察院，但從環境犯罪的查處實踐來看，法院的證據采信、定罪量刑等活動與行政執法活動之間存在許多需要銜接的地方，因而也應將法院納入行刑銜接的主體。從權力角度講，環境犯罪的行刑銜接涉及行政執法權、刑事偵查權、刑事司法權、法律監督權等諸多權力的配合和制約關系。從程序角度講，環境犯罪的行刑銜接關涉多種程序：環保主管部門對涉嫌環境犯罪案件的移送程序；公安機關對環保主管部門移送案件的受理及處理程序；檢察機關對公安機關偵查終結移送起訴環境犯罪案件的追訴程序；檢察機關對環保主管部門移送涉嫌環境犯罪、公安機關立案和處理涉嫌環境犯罪的監督程序；法院刑事審判活動與環保主管部門行政執法活動之間的銜接程序。從實體角度講，環境犯罪的行刑銜接還面臨著刑事責任與行政責任可否并罰的問題。

盡管中央和地方在環境犯罪行刑銜接方面制發了不少規范性文件，也開展了全國性或區域性的治理行動，但正如《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所指出的，環境犯罪查處實踐中仍然存在較為嚴重的“有案不移、有案難移、以罰代刑”等行刑不暢甚至行刑斷裂現象，環境糾紛多發，進而要求“健全行政執法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序，建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度”。根據生態環境部近兩年關于環境行政處罰案件與《環境保護法》配套辦法執行情況的通報，2019年1-6月，全國環境行政處罰案件共下達處罰決定書63744份，罰款金額為46.33億元，案件平均罰款金額7.27萬元，但移送涉嫌環境污染犯罪案件只有663件；2020年1-4月，全國環境行政處罰案件共下達處罰決定書28369份，罰款金額為19.20億元，案件平均罰款金額6.77萬元，但移送涉嫌環境污染犯罪案件只有257件。①參見生態環境部官網，http：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/201807/t20180725_630389.html?keywords，2021年3月12日訪問。如此之低的移送刑事追訴率，顯然不符合我國當下環境污染嚴重和環境犯罪高發的現實狀況，行刑銜接不暢是該現象背后的重要影響因素。

環境犯罪行刑銜接實踐困境的出現，原因相當復雜。既有相關規范性文件層級較低、權威不足等立法原因，也有地方保護主義②環保部門查處環境犯罪的活動往往會受到地方政府基于經濟利益驅動而施加的干預。、部門保護主義的阻力以及執法、司法獨立性保障不足等經濟、社會、體制、機制方面的原因，還在很大程度上源于法律適用的困難，如實體方面的事實解釋難題和責任解釋難題③事實的解釋是指因果關系，即認定誰是加害者；責任的解釋是指對被作為加害企業活動的從事者能否認定為過失的問題。參見藤木英雄：《公害犯罪》，叢選功等譯，中國政法大學出版社1992年版，第23頁。鹽城水污染事件可謂環境犯罪因果關系認定難的適例。據報道，雖然近年來水污染致使沿岸居民患病的事件時有發生，淮河沿岸村落諸多村民因長期食用被污染的水而出現高頻率的患癌癥現象早已被報道，國務院的調查組也已經確定了淮河水污染與沿岸村落村民患癌癥之間的因果關系，但追究排污者的刑事責任仍然缺乏充分根據，因為環境犯罪具有技術性，當企業對生產技術具有獨占性時，偵查機關很難取得證據。傳統的條件說并無法排除其他致癌可能，無法達到“證據確實充分、排除合理懷疑”的證明標準。http：//ep.chinaluxus.com/Efs/20101230/21844.html，2019年7月6日訪問。以及程序方面的取證難、污染損害評估與危險廢物鑒定難、監測/鑒定費用落實難④根據《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》的規定，環境保護主管部門向公安機關、人民檢察院移送涉嫌環境污染違法犯罪案件，應附有下列材料：移送材料清單；涉嫌環境違法案件移送書；案件調查報告；現場檢查（勘查）筆錄、調查詢問筆錄、現場檢查時的音像及書證材料等；鑒定意見、檢驗報告、監測報告及認可證明等證據材料；涉案物品清單；行政執法人員行政執法證（環境監察執法證）；其他有關證據材料。涉及下列情況的，環境保護主管部門還應當提交相關補充材料：含有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質、重金屬、持久性有機污染物及其他有害物質等環境污染專門性問題，由具備資質的單位依據法律或司法解釋規定，出具相關屬性、數量等檢驗報告；對環境違法行為涉及飲用水水源保護區和自然保護區的，應提供保護區區劃相關文件和相關部門現場認定材料；涉案單位或行為人兩年內曾因違反國家規定，排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質受過兩次以上行政處罰，又實施前列行為的，將行政處罰決定書及相關證據材料一并移送。、檢察監督乏力等。篇幅所限，本文僅就一些極具本土色彩的理論和實踐難題展開研討，并就教于各位方家。

除第一部分外，本文第二部分主要分析行政調查與公安初查、刑事偵查的界限，討論公安初查的啟動標準；第三部分研究環境犯罪案件中的證據使用問題，分析環保部門在行政執法中收集的證據、公安機關在環境犯罪初查活動中收集的證據以及環保部門與公安機關聯合調查中收集的證據能否在刑事訴訟中使用；第四部分分析環境犯罪案件行政責任與刑事責任的銜接問題。

二、調查、初查與偵查的界限

環境犯罪行刑銜接的核心是程序銜接。《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》第26條規定：“環保部門在執法檢查時，發現違法行為明顯涉嫌犯罪的，應當及時向公安機關通報。公安機關認為有必要的可以依法開展初查，對符合立案條件的，應當及時依法立案偵查。在公安機關立案偵查前，環保部門應當繼續對違法行為進行調查。”據此，環境犯罪行刑銜接涉及從行政調查到刑事初查再到刑事偵查的整個過程。

對于環保部門在行政執法中發現并移送的涉嫌犯罪行為，根據《刑事訴訟法》第112條的規定，公安機關“應當按照管轄范圍，迅速進行審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的時候，應當立案”。公安機關在審查中，根據需要可以開展調查、核實活動，此即所謂“初查”。2020年7月修正的《公安機關辦理刑事案件程序規定》第174條對公安機關的初查活動作出了具體規定①《公安機關辦理刑事案件程序規定》第174條規定：“對接受的案件，或者發現的犯罪線索，公安機關應當迅速進行審查。發現案件事實或者線索不明的，必要時，經辦案部門負責人批準，可以進行調查核實。調查核實過程中，公安機關可以依照有關法律和規定采取詢問、查詢、勘驗、鑒定和調取證據材料等不限制被調查對象人身、財產權利的措施。”；2012年《人民檢察院刑事訴訟規則》第八章“第一節 初查”專節規定了檢察機關直接受理案件的初查活動，盡管2019年頒布的新《人民檢察院刑事訴訟規則》第八章第一節的標題修改為“立案審查”，但仍然較為詳細地規定了立案前調查核實的主體、可以采取的初查措施、禁止采取的初查措施以及相關審批程序。

如前所述，上述規定在環境犯罪查處實踐中的施行狀況并不理想，對于環保部門移送的涉嫌犯罪行為，公安機關往往由于對刑事初查條件的嚴格把握而不啟動初查，或者即便啟動，刑事立案和偵查處理率也偏低。由此，就面臨以下值得研究的問題：行政調查與公安初查、刑事偵查的界限何在？如何構建公安初查的啟動標準？

研究和回答上述問題，首先需要對初查的性質作出理性的界定。這不僅直接影響到初查階段可以適用的調查核實措施以及在此階段收集的證據能否在刑事訴訟中使用，而且關涉到環保部門調查與公安初查的關系。恰恰在初查性質上，學界和實務界存在很大的爭議，主要存在以下觀點：一是司法調查活動說。認為初查是一種司法調查活動，而非偵查活動，因為立案是刑事訴訟啟動的標志，立案后方可實施偵查，立案前僅可進行調查。①參見楊書文：《論刑事立案的性質》，載《中國刑事法雜志》2000年第2期。二是任意偵查說。認為初查是非強制性的調查措施，屬于任意偵查范疇，因為“立案是為強制偵查提供法律依據，非強制性的調查措施無論在立案前還是立案后均可依法展開”②參見龍宗智：《取證主體合法性若干問題》，載《法學研究》2007年第3期；龍宗智：《初查所獲證據的采信原則——以瀆職侵權犯罪案件初查為中心》，載《人民檢察》2009年第13期。。三是偵查行為說。認為初查是一種立案前的調查活動，其行為方式與偵查行為具有一致性，因而屬于偵查行為，畢竟“偵查行為也不是只在偵查階段才能使用，為了查明案件事實，在刑事訴訟的其他階段，只要具備使用的條件，就可以使用”③參見張大群：《試擬刑事立案程序的一種方案》，載《政法論壇》1996年第2期。。此外，還有行政行為說、非偵查調查活動說、非訴訟活動說、訴訟活動說等不同認識。

從學理上分析，上述觀點可能均存在有待商榷之處。其一，將初查界定為偵查行為或者任意偵查行為，會導致偵查程序與立案程序的邊界不明。初查雖然在行為方式的外觀上類似于偵查行為，但其功能有別于偵查行為：前者僅僅是為了辨明是否有犯罪事實發生且需要追究刑事責任，后者則重在收集和固定證據、查明犯罪事實、查獲犯罪嫌疑人。加之，從規范層面看，無論偵查程序還是偵查活動，都出現于立案之后，由立案決定開啟，而初查則施行于立案決定作出之前，為立案程序所涵括；初查的結果帶有不確定性，可能立案也可能不立案，如若不立案，自然也就不會進入刑事訴訟程序。其二，作為主要的初查主體，公安機關在性質上不屬于《憲法》《刑事訴訟法》所規定的司法機關，因而公安機關等開展的初查活動也不宜界定為司法調查活動。其三，公安機關在初查階段履行的是犯罪識別職能，據此分析，將初查界定為行政行為顯然也不合適。其四，從邏輯上講，非偵查調查活動必然涵蓋了法官的司法調查活動，因而以非偵查調查活動來界定公安機關、檢察機關實施的刑事初查行為，顯得有些空泛，邏輯上不夠周延。

綜上，基于初查在功能上的犯罪識別性、時間上的前立案性和外觀上的類偵查行為性等特征，將其界定為準偵查行為可能更為妥當。或者說，基于現行的法律規范，初查是一種看似行政活動但實質上具有較強刑事性的類似任意偵查的行為。具體可從以下幾方面加以理解：其一，初查不是偵查行為。辦案機關基于初查活動，判斷和決定是否通過立案開啟刑事訴訟程序，初查活動本身并不屬于正式的訴訟活動，當然也就不具有偵查的屬性。其二，初查與偵查以立案決定為界，相鄰但不相同。最關鍵的區別是，《刑事訴訟法》針對偵查行為構建的約束性機制以及犯罪嫌疑人、被告人在偵查程序中享有的知情權、律師協助權、請求調查證據權、申請監督權等訴訟權利基本不適用于初查階段，①根據《人民檢察院訊問職務犯罪嫌疑人實行全程同步錄音錄像的規定》，檢察機關在自偵案件的偵查訊問中，應一律進行錄音、錄像，但詢問初查對象需要錄音錄像的，應當告知初查對象。由此可見，職務犯罪嫌疑人在這兩個階段的權利保障方式存在區別。實踐中初查對象常常不了解自己已經被作為犯罪嫌疑人進行調查，自然也就想不到或無機會展開防御性辯護活動。其三，辦案機關在初查活動中采取的不限制被調查者人身、財產權利的措施與任意偵查行為具有類似性，不僅是指名稱上基本相同，而且表現在相關人員和單位的配合義務上。

正是由于初查不屬于正式的刑事訴訟程序，因而辦案機關在初查活動中可以采取詢問、查詢、勘驗、檢查、鑒定、調取證據材料等不限制初查對象人身、財產權利的措施，但不能使用強制措施和技術偵查措施，不能查封、扣押、凍結初查對象的財產。對此，盡管我國《刑事訴訟法》沒有明確規定，但從《人民檢察院刑事訴訟規則》《公安機關辦理刑事案件程序規定》等法律性文件中可以找到相關的依據。之所以如此，是因為初查程序也要貫徹正當程序原理，以防范初查機關在缺乏有效制衡機制的背景下濫用強制性措施和技術偵查措施，防止初查對象的合法權利在其不知情且缺乏辯護機會的情況下遭遇不應有的侵害，進而由于法律缺乏明確的救濟措施而難以維護其正當權益。

不過，與上述規范性要求形成巨大反差的是，刑事初查的功能在實踐中嚴重異化，出現了普遍性的“初查行為偵查化”現象。主要表現在：辦案機關將初查對象視為犯罪嫌疑人乃至犯罪人，侵犯其人格尊嚴；查封、扣押、凍結初查對象的財產，侵犯其財產權；剝奪或者限制初查對象的人身自由，侵犯其人身自由權；傳喚訊問乃至刑訊初查對象以獲取口供，侵犯其不得強迫自證權和健康權；采取“化裝調查、耳目內線、秘錄、調動布控”②盧樂云：《我國現行職務犯罪初查制度的缺陷及其完善》，載《中國刑事法雜志》2010年第3期。等秘密偵查或者技術偵查措施③在湖北常玉賢等非法經營案中，控方隨卷移送的電子證據表明，公安機關采取的技術偵查措施遠早于接受報案之時。參見徐昕：《無罪辯護》，清華大學出版社2019年版，第29頁。，侵犯其隱私權，如此等等，亂象紛呈。這也是理解前述學界對初查性質何以聚訟紛紜的重要背景。

盡管如此，并不能因此就急于廢除初查制度。④對于主張廢除初查制度的觀點，參見施鵬鵬、陳真楠：《初查程序廢除論——兼論刑事立案機制的調整》，載《社會科學》2014年第9期，等等。在我國，由于歷史傳統、司法文化、訴訟目的和制度設計等方面的原因，偵查機關啟動刑事訴訟程序，通常就意味著犯罪嫌疑人的尊嚴和聲譽會受到貶損性的影響，而且往往伴隨著羈押和其他強制性措施的適用⑤在我國，立法尚未確立強制偵查措施和技術偵查措施的司法審查制度，除逮捕須經檢察機關批準外，偵查機關有權自主決定羈押、扣押、竊聽等偵查措施的適用，導致強制性偵查措施適用隨意化以及高羈押率等現象。，犯罪嫌疑人的生活、學習和工作等均會受到諸多的干擾和損害。在此背景下，我國刑事訴訟法在偵查程序前設立極具中國特色的獨立的立案程序，要求辦案機關滿足“有犯罪事實，需要追究刑事責任”的條件才能進行立案，就具有相當的必要性和合理性。實踐中，盡管存在這樣那樣的問題，但不容否認的是，立案程序在過濾刑事案件、屏蔽不當追訴、保障公民法律安全、實質性減少被羈押者數量等方面發揮了積極的功能。相應地，在許多案件中，由于辦案機關需要開展一定的初查活動才能滿足立案的證明要求，所以現階段仍然具有保留初查制度的必要。

在保留初查制度的前提下，如何解決實踐中環保部門對于執法調查中發現的涉嫌犯罪行為不愿移送或者難以移送的問題？這就涉及刑事初查與行政調查的界限問題，或者說，涉及如何確立和把握公安初查的啟動標準。

從比較法的角度考察，德國《刑事訴訟法》規定，行政調查與前（置）偵查的分界線可為“任何犯罪的可能性”；①參見林永瀚：《論前偵查程序》，我國臺灣政治大學2006年碩士論文。日本《刑事訴訟法》則規定，為了開始偵查，偵查機關需要“認為存在犯罪”；②參見[日]田口守一：《刑事訴訟法》（第7版），張凌、于秀峰譯，法律出版社2019年版，第71頁。在我國臺灣地區，要開始正式偵查必須“知有犯罪嫌疑”，學理上稱之為“簡單的開始懷疑”，即需要有事實上的根據（單純之臆測尚且不足以發動偵查），依照一般之刑事犯罪偵查經驗判斷可能涉及刑事案件者，即為已足，如疑似非自然死亡。③參見林鈺雄：《刑事訴訟法（下）》，中國人民大學出版社2005年版，第19-20頁。可見，這些國家和地區初步偵查的啟動均要求能夠作出“可能存在犯罪”的判斷即可。我國《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》第5條規定，環保部門向公安機關移送的涉嫌環境犯罪案件，應當“有合法證據證明有涉嫌環境犯罪的事實發生”，大致類似于上述國家和地區初步偵查的啟動標準。

考慮到我國環保部門對刑事法律的理解和適用水平整體不高，有權采取的調查措施有限，同時為了嚴密懲治環境犯罪的法網，解決環境犯罪打擊不力的問題，實踐中公安機關應當改變對環保部門移送的案件初查啟動標準把握過嚴（甚至可能按照“有犯罪事實需要追究刑事責任”的刑事立案標準把握）的習慣做法，貫徹從寬審查的理念，當環保部門移送的案件有合法證據證明涉嫌環境犯罪時，即便沒有達到較高的證明程度，也應盡可能地啟動刑事初查程序，尤其是對于行為人是否有罪過的審查，只需形成初步判斷即可。

當然，需要指出的是，從功能主義的觀點看，法國、意大利的初級偵查④法國刑訴法明確規定：“只要偵查尚未開始，司法警察負責查證、勘驗違反刑事法律之犯罪行為、收集犯罪證據、查找罪犯。”同時，法典將指揮這一行動的權力賦予共和國檢察官。司法警察警官，或者依據共和國檢察官的指令，或者依職權，進行初步調查。參見[法]卡斯東·斯特法尼等：《法國刑事訴訟法精義》（上），羅結珍譯，中國政法大學出版社1999年版，第359頁。、德國的“前置偵查”①根據德國刑訴法第152條第2款的規定，檢察機關啟動偵查程序的前提是在對案件事實調查基礎上形成的“簡單的初期的懷疑”，有“簡單的初期的嫌疑”，檢察機關應當啟動偵查程序，反之則不得啟動偵查程序。而判斷是否具有“簡單的初期的嫌疑”，警察法及警察實務均漸漸試著用“前置偵查”來解決界定初期的懷疑的功能。參見[德]克勞思·羅科信等：《刑事訴訟法》，吳麗琪譯，法律出版社2003年版，第357頁。均是偵查機關在收到或者自行發現案件線索之后進行的任意偵查，與我國的初查大體類似，但若從性質和涉案人員的權利保障看，則存在較大差別。無論是法國、意大利的初級偵查，還是德國的“前置偵查”，都是偵查機關開展的正式訴訟活動，只不過屬于刑事訴訟的初始環節，而我國的初查只是決定能否開啟刑事訴訟的環節，不屬于正式的訴訟活動。不過，這并不影響上述有關初查啟動標準的比較性分析。

三、取證資格與證據使用

在環境犯罪的行刑銜接中，取證資格與證據使用是一個頗為重要的問題。無論是環保部門的行政調查，還是公安機關的刑事初查，都是開啟刑事訴訟程序之前的活動，法律法規及其他規范性文件對這些取證活動的程序要求比刑事取證的要求要低，加之，環保部門是否具有刑事取證的主體資格素有爭議。②有學者就指出，由于工作上的便利，環境行政機關往往早于司法機關發現環境違法或犯罪，收集和保全證據往往是其職責所在，而根據刑訴法的規定，環境行政機關收集的證據可以作為證據使用，但這一規定置身于現行法律邏輯和制度框架下運行，又有難以克服的邏輯困境。參見趙旭光：《環境執法與刑事司法銜接中的取證資格問題》，載《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2017年第5期。因此，行政調查、刑事初查取得的證據尤其是言詞證據能否在刑事訴訟中使用，成為學界與實務界聚訟不已的話題。

具體說來，主要涉及三個方面的問題：環保部門在行政執法中收集的證據能否在刑事訴訟中使用？公安機關在環境犯罪初查活動中收集的證據能否在刑事訴訟中使用？環保部門與公安機關聯合調查中收集的證據能否在刑事訴訟中使用？

（一）環保部門在行政執法中收集的證據能否在刑事訴訟中使用

2012年《刑事訴訟法》第52條（現《刑事訴訟法》第54條）第2款規定：“行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。”2017年《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》第20條規定：“環保部門在行政執法和查辦案件過程中依法收集制作的物證、書證、視聽資料、電子數據、監測報告、檢驗報告、認定意見、鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。”第21條規定：“環保部門、公安機關、人民檢察院收集的證據材料，經法庭查證屬實，且收集程序符合有關法律、行政法規規定的，可以作為定案的根據。”對照后不難發現，《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》第20條對2012年《刑事訴訟法》第52條第2款規定的可以在刑事訴訟中作為證據使用的范圍進行了擴展：一是從“收集”變為“收集制作”；二是從純粹的實物證據拓展為包括認定意見、鑒定意見在內的實物證據與言詞證據的復合形態；三是從該規定的“等證據材料”表述中又具體解釋出監測報告、檢驗報告、認定意見、鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄等主觀性較強的證據類型。正因如此，《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》第20條的合法性遭遇了質疑，被批評為任性的“擴大解釋”。此外，2016年最高人民法院、最高人民檢察院頒布的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第12條也規定：“環境保護主管部門及其所屬監測機構在行政執法過程中收集的監測數據，在刑事訴訟中可以作為證據使用。”

上述文件的相關規定盡管存在一定區別，但均賦予了環保部門行政執法中收集的證據在刑事訴訟中作為證據使用的資格。不過，倘若從學理層面加以分析，其合理性可能值得推敲。如前所述，為確保行政效率，行政取證的程序要求要低于刑事取證的程序要求，對涉案人員的權利保障也相對要低一些。比如，在我國，作為環境行政證據的“現場筆錄”大體等同于刑事訴訟中的“勘驗筆錄”，但刑事訴訟中的勘驗程序要求必須有與案件無關的公民作為見證人，且見證人必須在勘驗筆錄上簽名，而環保部門的現場調查程序則沒有“適格”見證人的強制要求。又如，根據相關規定，刑事訴訟中的查封、扣押必須有見證人在場并要求見證人參與對查封扣押物品、文件的查點和在清單上簽名或蓋章，但環境執法中的查封、扣押無此方面的硬性要求。由此，正如有研究所指出的，允許在較低程序保障條件下獲得的行政執法證據直接進入刑事訴訟，最大風險是可能實質地降低對被追訴人的權利保障。①See Scott E.Sundby，A Return to Fourth Amendment Basics： Undoing the Mischief of Camara and Terry，72 Minn.L.Rev.，383，1988，pp.407-409.

綜上分析，對于環保部門行政執法中收集的證據，且不說言詞證據，即使是實物證據②實物證據的特點是客觀性強，且往往具有即時性、不可再生性或不可重現性，加之，考慮到訴訟經濟的需求，故原則上應當允許其在刑事訴訟中使用。，也不宜一律承認其刑事證據資格，而應當在對證據要件進行必要審查的基礎上，作出是否允許其在刑事訴訟中作為證據使用的決定，以便在考慮秩序維護、行政效率、訴訟經濟的同時，盡可能地兼顧到涉案人員的權利保障。

那么，采取何種標準審查方為合適呢？有學者主張“雙重檢驗”說，即行政機關正當收集的證據只有通過行政法和刑事訴訟法的“雙重檢驗”，才能在刑事訴訟中作為證據加以使用。③參見馮俊偉：《行政執法證據進入刑事訴訟的類型分析——基于比較法的視角》，載《比較法研究》2014年第2期。此觀點要求既審查行政取證行為是否符合行政法的規定，又審查行政取證是否符合刑事證據規則的規定，因而對被調查人的權利保障比較到位。不過，行政執法畢竟以效率為主要考慮面向，而且在很多案件中，行政執法機關并非一開始就能認識或者預判到此案可能涉嫌犯罪需要移送司法機關，而當行政執法機關意識到案件可能涉嫌犯罪時，相關的證據材料或許已經收集完畢，因而如果一律要求按照刑事訴訟法的取證標準進行審查，極易使這些已取得的證據材料喪失刑事證據資格，進而影響對環境犯罪的追訴和打擊，未必契合當下我國的社會發展狀況和民眾訴訟心理。

由此，為合理平衡犯罪控制與權利保障的價值追求，防范行政執法證據的濫用對被追訴人的合法權益造成不當侵犯，同時確保犯罪追訴活動的正常開展，對于環保部門行政執法中收集的實物證據，應當采取一種更為寬緩化的雙重檢驗標準，即以行政法的檢驗為主，以刑事訴訟法關于非法證據排除規則的規定檢驗為輔。詳言之，環保部門執法中收集的實物證據只有在符合行政執法程序要求的同時，沒有違反刑事訴訟法規定的非法證據排除規則，才可以在刑事訴訟中作為證據使用。否則，雖然符合行政執法規范，但違反刑事訴訟法規定的取證程序，可能嚴重影響司法公正，且不能補正或者作出合理解釋的，應當排除其在刑事訴訟中的使用。

對于環保部門行政執法中收集的言詞證據，則應采取嚴格態度，原則上不能承認其刑事訴訟證據資格，應當由公安機關依據刑事訴訟法的規定重新收集。言詞證據的主觀性強，容易受提供者個人情況和外界影響而發生變化，虛假的可能性較大，更要緊的是，環保行政執法規范對被調查人的權利保障程度低，刑事訴訟法針對犯罪嫌疑人、被告人規定的罪名告知、接受律師幫助、獲得法律援助、免費獲得翻譯等程序權利大多不適用于環保行政執法過程中，所以無論從證據的真實性，還是從證據的合法性分析，一般都不宜允許環保部門收集的言詞證據直接在刑事訴訟中使用。

不過，在一些特殊情況下，當公安機關確實無法或者不宜重新收集時，作為例外，可以允許環保部門收集的言詞證據在刑事訴訟中使用。原《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第64條第3款的規定可作參考，該款規定：“……確有證據證實涉案人員或者相關人員因路途遙遠、死亡、失蹤或者喪失作證能力，無法重新收集，但供述、證言或者陳述的來源、收集程序合法，并有其他證據相印證，經人民檢察院審查符合法定要求的，可以作為證據使用。”借鑒這一條款，對于環保部門行政執法中收集的言詞證據，作為例外允許在刑事訴訟中使用的條件至少包括：一是確有證據證實有不能或者不宜重新收集的特殊情況；二是該言詞證據具有充分的可靠性保障；三是該言詞證據的來源、收集程序合法，不違背刑事訴訟中的非法言詞證據排除規則。

（二）公安機關在環境犯罪初查活動中收集的證據能否在刑事訴訟中使用

對于初查階段收集的證據可否在刑事訴訟中使用，原《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》《公安機關辦理刑事案件程序規定》都沒有明確的規定。

對此問題，理論界存在較大的認識分歧，大致可分為肯定說、否定說和轉化說三種觀點。肯定說認為，初查獲得的證據可以直接在刑事審判中使用，并作為定案的依據。①參見萬毅、陳大鵬：《初查若干法律問題研究》，載《中國刑事法雜志》2008年第4期。另有學者認為，非強制性的調查措施無論在立案前還是立案后均可依法展開，由于這種調查并不違法，因此其中獲取的具有證明作用的材料，都可以作為訴訟證據。尤其是我國刑事審判并未貫徹傳聞排除規則，對未到庭證人的書面證言，舉證方有權當庭宣讀，作為訴訟證據。因此，不應排斥立案前獲取的人證作為證據使用。②轉引自龍宗智：《初查所獲證據的采信原則——以瀆職侵權犯罪案件為初查中心》，載《人民檢察》2009年第13期。否定說認為，從法律依據看，在我國刑事訴訟中，立案之前案件調查機關還未獲得偵查權，刑事訴訟法關于搜集證據的規定是針對偵查程序作出的，而偵查前階段獲取的證據材料作為審判證據沒有法律依據；從證據形式與作證主體看，在立案之前，還沒有確定犯罪嫌疑人及被告人，證人的身份也不明確，不符合證據法定形式；從證據功能看，立案前調查獲得的證據材料只是為確認立案條件是否具備提供依據，延續其功能是不合法的。③參見龍宗智：《取證主體合法性若干問題》，載《法學研究》2007年第3期。轉化說則認為，雖然初查證據因欠缺合法性不能作為定案依據，但可以通過證據轉化規則，實現初查證據的合法化。④參見柳忠衛、滕孝海：《論貪污賄賂犯罪初查證據的轉化》，載《中國刑事法雜志》2009年第4期。

筆者認為，與環保部門的行政調查不同，公安機關進行初查活動時，已經認識或者預判到可能有犯罪事實，取證的便利性和可信性均大大增強，但也可能出現公安機關為規避嚴格的刑事程序規范，假借初查名義進行刑事偵查和收集證據活動，從而變相減損犯罪嫌疑人程序權利的現象。

為防范公安機關利用初查階段的寬松規定行偵查之實，從而虛置有關刑事偵查的嚴格約束性規定，對于公安機關初查活動中收集的證據材料，就不宜一律允許直接進入刑事訴訟，而應當構建相應的審查機制。當然，由于初查與偵查的主體同一，均為公安機關，而且就其收集的證據而言，往往在作證主體、證明事項乃至書面形式上也是同一的，區別主要體現在作證主體和調查筆錄的稱謂以及取證的程序要求上，因此，較之于前述環保部門收集證據的審查標準，初查所獲證據的審查標準應當適度從寬。具體而言，對于初查中收集的實物證據，只要能通過刑事訴訟法的檢驗，不違背刑事訴訟中的非法實物證據排除規則，就可以在刑事訴訟中直接使用，不用重新收集。至于初查中收集的言詞證據，基于與前述環保執法取證的類似考慮，原則上需要重新收集，只有在極為特別的情況下，才能直接在刑事訴訟中使用，具體可以參照前述環保行政執法中收集的言詞證據的例外規則進行設計。

（三）環保部門與公安機關聯合調查中收集的證據能否在刑事訴訟中使用？

我國法律并未明文規定環保部門與公安機關的聯合調查及其收集證據的使用問題，《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》對此進行了明確。其中第27條規定：“環保部門、公安機關應當相互依托‘12369’環保舉報熱線和‘110’報警服務平臺，建立完善接處警的快速響應和聯合調查機制，強化對打擊涉嫌環境犯罪的聯勤聯動。在辦案過程中，環保部門、公安機關應當依法及時啟動相應的調查程序，分工協作，防止證據滅失。”第28條規定：“在聯合調查中，環保部門應當重點查明排污者嚴重污染環境的事實，污染物的排放方式，及時收集、提取、監測、固定污染物種類、濃度、數量、排放去向等。公安機關應當注意控制現場，重點查明相關責任人身份、崗位信息，視情節輕重對直接負責的主管人員和其他責任人員依法采取相應強制措施。兩部門均應規范制作筆錄，并留存現場攝像或照片。”有學者對環保部門與公安機關的聯合調查方式給予了肯定，認為公安機關在收集證據時具有相對優勢，由其主導聯合執法過程的取證，可能更容易提取與固定證據，避免關鍵證據的滅失。①參見蔣云飛：《論生態文明視域下的環境“兩法”銜接機制》，載《西南政法大學學報》2018年第1期。不過，在看到積極價值的同時，也需要注意聯合調查可能存在的風險，即由于聯合調查重在強化環保部門與公安機關在取證與打擊涉嫌環境犯罪方面的協同配合，因而容易導致行政調查權與刑事初查權、偵查權的邊界愈趨模糊，從而出現“權力混用”“偵查權前移”等問題。

與此密切相關的問題是：環保部門與公安機關聯合調查中收集的證據能否在刑事訴訟中使用？就筆者有限的視野所及，目前可能只有2016年最高人民法院、最高人民檢察院聯合頒布的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》對環保部門與公安機關聯合調查所獲檢測數據的規定，即“公安機關單獨或者會同環境保護主管部門，提取污染物樣品進行檢測獲取的數據，在刑事訴訟中可以作為證據使用”。不過，對環保部門與公安機關聯合調查中收集的檢測數據采取一律允許的絕對化處理方式，可能未必妥當，倘若再推而廣之，適用于環保部門與公安機關聯合調查中收集的所有證據，則更值得警惕。

筆者認為，對于環保部門與公安機關聯合調查所收集的證據，依據權利保障理念和正當程序原理，應當根據聯合調查的主導機關、調查手段、調查目的等要素確定能否在刑事訴訟中使用，區別處理。具體而言，如果主導機關是公安機關，環保部門處于協助取證的地位，則整個調查的性質屬于刑事初查，應當按照上述公安機關初查活動中收集證據的處理規則進行審查，進而確定調查中收集的物證、書證等能否直接進入刑事訴訟；但如果主導機關是環保部門，公安機關處于協助取證的地位，則整個調查的性質屬于行政調查，調查中收集的物證、書證等能否直接進入刑事訴訟，需要按照上述環保部門行政執法中收集證據的處理規則進行審查和判斷。

四、行政責任與刑事責任的銜接

行政責任與刑事責任的銜接是環境犯罪行刑銜接的重要面向。環境犯罪屬于行政犯，“由于行政法律規范是此類犯罪的前置法，行政犯罪屬于同時觸犯行政法律和刑事法律的犯罪，關系行政處罰與刑事處罰如何銜接適用的問題”①參見周兆進：《行政處罰與刑事處罰的銜接問題研究》，載《中國人民公安大學學報（社會科學版）》2017年第4期。。

在環境犯罪查處實踐中，環保部門將案件移送公安機關刑事追訴之前，可能已經基于先行的行政調查活動對違法者進行了行政處罰，因此，當法院審理后予以定罪量刑時，就面臨如何對待和處理先行的行政處罰以及刑事處罰與行政處罰能否并處的問題。

從理論上講，行政處罰與刑事處罰作為公法手段，分別適用于行政違法行為和行政犯罪行為的懲處。對于同一行為既構成行政違法又構成行政犯罪時，能否同時科處行政處罰與刑事處罰，各國立法上有不同的處理模式，理論上也存在較大的認識分歧，主要表現為代替主義和并合主義之爭。

代替主義，又稱選擇適用說，主張在行政處罰與刑事處罰中擇一進行處罰。理由是一事不再理或一事不再罰。②參見李曉明：《行政刑法學導論》，法律出版社2003年版，第419頁。具體又有兩種不同的觀點：刑事優先說和行政優先說。前者體現的是重罰吸收輕罰的思想，后者則是貫徹有利于行為者的理念。德國等國家采取了代替主義的立法模式。德國《違反秩序罰法》第21條規定：“同一行為構成犯罪行為與違反秩序者，僅適用刑法。但其法律規定之從罰仍得宣告之。前項情形之行為未受刑之宣告者，仍得以違反秩序，處罰之。”據此，對競合違法行為只能處以刑罰。不過，德國對于極少數例外情形作出了行政處罰優先的規定。該例外情形必須有特別法上的明確規定，且同時需要具備兩個條件：一是兩個處罰的法條規定基本要件和保護目的一致；二是行政處罰法規中特別規定了該情形，且處罰輕微。③參見練育強：《行刑銜接視野下的一事不再罰原則反思》，載《政治與法律》2017年第3期。

并合主義，又稱并行適用說，主張既要適用行政處罰，又要適用刑事處罰。④參見周佑勇、劉艷紅：《論行政處罰與刑事處罰的適用銜接》，載《法律科學》1997年第2期；李曉明：《行政刑法學導論》，法律出版社2003年版，第419頁；等等。理由是行為違法的雙重性決定了責任的雙重性，對同一違法行為進行不同性質的處罰并不違反一事不再理或者一事不再罰原則。①參見黎宏：《民事責任、行政責任與刑事責任適用之司法困惑與解決》，載《人民檢察》2016年第2期。奧地利等國家采取了并合主義的立場。奧地利《行政罰法》第22條規定：“行政被告以各種獨立之行為違反不同之行政義務時，或一行為而牽涉數罪名，而應各別處罰。違反行政義務行為與其他由行政官署或法院處罰之行為競合時，適用同樣之規定。”

并合主義是當前我國學界的主流觀點。其正當性在于，行政法和刑法維護的法益存在差異，行政責任與刑事責任也有質的區別，二者合并適用可以彌補各自的不足，更有利于落實責罰相當原則。

我國相關立法采取的是一種限制的并合主義立場。2021年1月修正后的《行政處罰法》第8條第2款規定：“違法行為構成犯罪，應當依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替刑事處罰。”第35條進一步規定：“違法行為構成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時，行政機關已經給予當事人行政拘留的，應當依法折抵相應刑期。違法行為構成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關已經給予當事人罰款的，應當折抵相應罰金；行政機關尚未給予當事人罰款的，不再給予罰款。”2020年修改后的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第11條第3款也規定：“行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件前，已經依法給予當事人罰款的，人民法院判處罰金時，依法折抵相應罰金。”據此可見，當行政處罰與刑事處罰存在競合時，原則上應當并罰，而不得以行政處罰代替刑事處罰，但對于具有同種性質的處罰則進行折抵，不予并罰。

申言之，對某一違法行為行政處罰后又進行刑事處罰的，應當遵循如下準則：其一，不同性質的處罰可以合并適用。如環保機關對環境犯罪主體作出停業整頓等行政處罰后，法院可以判處罰金刑。其二，相同性質的處罰應當折抵，以貫徹比例原則，防止對行為人同種性質權益的過度剝奪。如先行適用的行政拘留折抵人身自由刑，先行適用的罰款折抵罰金等。當然，如果是行政機關侵越刑事權作出“以罰代刑”的行政罰款，則法院處理刑事案件時可以不受其拘束，所處的罰款不予折抵罰金。②參見施銳利：《刑法規范中的行政處罰》，載《四川大學學報（哲學社會科學版）》2015年第1期。由此，既不對行為人造成不必要的負擔，也防止行為人逃避應有的懲罰，避免出現處罰不力或處罰過度的極端現象。