國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險防范措施研究

馮春麗

（洮南市國庫集中支付中心，吉林 洮南 137100）

一、前言

國庫集中支付制度的實施具有劃時代的意義，徹底扭轉(zhuǎn)了以往中央與地方財政不統(tǒng)一，管理錯位、預(yù)算混亂等局面，進(jìn)一步強(qiáng)化了中央財政對地方財政的監(jiān)督，避免了地方財政支出浪費。但在國庫集中支付制度下，所涉及的單位和工作環(huán)節(jié)是比較多的，其中包括中國人民銀行、各商業(yè)銀行、預(yù)算單位等，且隨著制度下一些新政策的不斷出臺，以及工作思維的不斷變化等，使國庫集中支付下的財務(wù)風(fēng)險隱患也有所增加，這不利于保障國庫集中支付改革成果，會造成中央財政的流失與浪費，也不利于預(yù)算單位及相關(guān)機(jī)構(gòu)的科學(xué)化發(fā)展。為此，需要及時增強(qiáng)國庫集中支付下的財務(wù)風(fēng)險意識，并積極探索科學(xué)的防范策略。

二、國庫集中支付實施原因

國庫集中支付制度的建立，能夠進(jìn)一步增強(qiáng)政府預(yù)算的科學(xué)性與規(guī)范性，是政府預(yù)算制度改革的必然選擇和重要保障，能夠更好地解決政府財政資金分散支付帶來的問題。因此，建立國庫集中支付制度能夠更好地保證政府預(yù)算質(zhì)量。此外，在國庫集中支付制度建立前，我國政府一直實施的是國庫分散支付制度。在國庫分散支付制度下，中央財政是按照各部門年度支出總額按期撥付到各部門在商業(yè)銀行開立的賬戶內(nèi)的，這種財政預(yù)算支出方式存在以下幾點問題。第一，在國庫分散支付制度下，存在各預(yù)算單位多頭開設(shè)賬戶的情況。這會導(dǎo)致預(yù)算單位的財政資金過于分散，不利于中央的管理與監(jiān)督，容易出現(xiàn)預(yù)算不合理的情況，而且由于監(jiān)督力量不足，極易滋生腐敗，降低了財政資金利用率。第二，國庫分散支付制度容易降低中央的預(yù)算管理質(zhì)量。由于資金都分散在各個商業(yè)銀行之中，中央政府無法及時有效地掌握這些資金的流向、動態(tài)等，政府對預(yù)算單位資金的使用情況了解得并不全面，對于預(yù)算單位的一些不合理預(yù)算請求無法及時發(fā)現(xiàn)。第三，國庫分散支付制度容易造成資金沉淀，從而降低資金的價值。在國庫分散支付制度下，中央財政是在固定的時間對預(yù)算單位進(jìn)行財政撥款的，而不同的預(yù)算單位根據(jù)自身的實際情況，肯定會出現(xiàn)預(yù)算資金不在同一時間內(nèi)使用的情況，很有可能出現(xiàn)預(yù)算資金還未使用，下一期預(yù)算資金就到賬的情況，導(dǎo)致預(yù)算資金大量沉淀，不能充分發(fā)揮出財政預(yù)算資金的作用。因此，出于提高中央財務(wù)預(yù)算管理水平的考慮，我國于2001年實施國庫集中支付制度改革。

三、國庫集中支付實施原則

為保證國庫集中支付實施的科學(xué)性與規(guī)范性，必須堅持一定的實施原則，這是做好國庫集中支付，降低國庫集中支付過程中風(fēng)險的客觀要求。需要在法律層面保證國庫集中支付的合法性，需要在兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的基礎(chǔ)上持續(xù)增強(qiáng)其便利性，只有堅持這幾點原則，才能夠更好地推動國庫集中支付制度實施。

（一）堅持法制原則

我國是一個法治化國家，人人必須遵守法律、維護(hù)法律，而各項工作的開展也是建立在法律基礎(chǔ)之上的。因此，國庫集中支付實施必須做到有法可依，這樣才能夠確立其合法地位。現(xiàn)階段，有關(guān)國庫集中支付的法律法規(guī)主要有《財政國庫管理制度改革方案》《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理辦法》《財政國庫管理制度改革試點資金支付銀行清算辦法》等，這些法律法規(guī)是落實國庫集中支付工作的法律依據(jù)與法律保證，在國庫集中支付工作中必須堅決按照這些法律法規(guī)的要求開展工作。

（二）堅持便利原則

國庫集中支付制度的實施，一方面是為了強(qiáng)化中央財政領(lǐng)導(dǎo)力和監(jiān)督力，保證中央財政能夠得到各級預(yù)算單位的規(guī)范使用、高效使用。另一方面是為了通過中央財政幫助各級預(yù)算單位發(fā)展。因此，為了實現(xiàn)中央與地方的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、共同發(fā)展，必須保證國庫集中支付的便利性，只有做到更方便，才能夠提高效率，保證質(zhì)量。所以，在國庫集中支付下，要持續(xù)解決政府資金層層撥付、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)過多等問題，持續(xù)提高中央財政到預(yù)算單位的撥付速度，使預(yù)算單位能夠及時獲得發(fā)展、管理所需的預(yù)算資金。

（三）堅持效益原則

國庫集中支付制度的實施還有一個非常重要的目的，即解決政府財政資金撥付單位財政資金利用率低、使用效益差的問題。因此，國庫集中支付必須保證資金的使用效益。為了保證政府財政資金的使用效益，在國庫集中支付下，需要加強(qiáng)國庫對財政資金的統(tǒng)一管理與調(diào)度，通過有效的措施防止財政資金被擠占、挪用、貪腐等。

四、國庫集中支付實施意義

（一）國庫集中支付提高了財政資金的使用效益

在國庫集中支付制度實施前，財政資金一直存在預(yù)算單位擠占、挪用、貪污的現(xiàn)象，這使得財政資金沒有用到該用的地方，降低了財政資金的使用效益，而國庫集中支付制度的建立與實施則有效地改變了這一問題，提高了財政資金的使用效益。國庫集中支付解決了財政資金調(diào)度困難的問題，在國庫集中支付下，中央財政在對各級預(yù)算單位進(jìn)行財政資金撥款時，是按照預(yù)算單位的預(yù)算請求撥付資金，只有通過預(yù)算審核才能批準(zhǔn)資金的撥付，從而實現(xiàn)財政資金撥付與預(yù)算單位用款計劃的分離，這樣既保證了國庫中財政資金的充足，又避免了財政資金撥付的不合理，提高了財政資金的使用效益。

（二）國庫集中支付降低了財政資金的運行成本

財政資金運行成本對保證財政資金使用效益、穩(wěn)定財政收支平衡等非常重要，必須對財政資金運行成本進(jìn)行科學(xué)的控制，而國庫集中支付有利于降低財政資金的運行成本。首先，在國庫集中支付下，不會出現(xiàn)預(yù)算單位未使用資金沉淀的現(xiàn)象，預(yù)算單位未使用的財政資金會結(jié)余在國庫之中，這能夠保證國庫內(nèi)財政資金的充足，避免因國庫內(nèi)財政資金不足而大量發(fā)行國債。其次，在國庫集中支付下，不需要像以往那樣按照固定的日期向預(yù)算單位撥付財政資金，而是根據(jù)預(yù)算單位的預(yù)算需求撥付財政資金，還更加注重對預(yù)算請求的審核，這樣會減少國庫財政資金向預(yù)算單位的撥付次數(shù)，自然也就減少了撥付過程中產(chǎn)生的各種成本。

（三）國庫集中支付在保證財政資金到位速度的基礎(chǔ)上可以有效防止腐敗

廉政建設(shè)已成為新時期政府工作的重中之重，中央反腐力度越來越大，對腐敗也絕不姑息。在這種情況下，各級預(yù)算單位也必須緊跟中央的發(fā)展要求與發(fā)展步伐，加快廉政發(fā)展，而國庫集中支付制度的實施可以有效防止腐敗。一方面，在國庫集中支付制度下，預(yù)算單位的資金到位速度更快，只要通過了預(yù)算審核，財政資金會很快撥付到預(yù)算單位，這樣可以保證預(yù)算單位有充足的資金開展各項工作。另一方面，在國庫集中支付下，財政資金不撥付到預(yù)算單位賬戶上，這樣能夠避免財政資金被擠占和挪用，做到專款專用，而且每筆財政資金的使用都要通過財政審核，所以一些人想要私吞財政資金也變得不可能了。因此，國庫集中支付制度的實施不僅可以保證預(yù)算單位及時得到所需財政資金，還能夠有效防止腐敗。

五、國庫集中支付中財務(wù)風(fēng)險的成因

國庫集中支付制度仍然在不斷優(yōu)化與完善中，在此過程中存在一些問題非常正常，而國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險的成因有很多，為了更好地落實國庫集中支付，必須對其風(fēng)險成因進(jìn)行分析。

（一）管理制度的不完善增加了風(fēng)險隱患

為保證國庫集中支付管理的科學(xué)性與規(guī)范性，必須建立一系列制度，但目前一些管理制度并不完善，這無疑增加了國庫集中支付的財務(wù)風(fēng)險隱患。首先，在國庫集中支付制度下，賬戶體系的建設(shè)存在一定問題。例如，預(yù)算單位的零余額可以支付財政性自給，但如果是上級補(bǔ)助收入等財政性資金以外的資金通過零余額賬戶支付的話，賬戶中就會存在余額，要是不通過零余額賬戶支付的話，則會與國庫集中支付制度相矛盾。其次，預(yù)算單位的內(nèi)控制度、預(yù)算制度等并不完備，并不能保證預(yù)算單位的預(yù)算需求符合國庫集中支付管理要求，不僅降低了預(yù)算審核的通過率，還加大了預(yù)算單位內(nèi)部的財務(wù)風(fēng)險。

（二）操作層面問題易引發(fā)財務(wù)風(fēng)險

信息化技術(shù)不斷發(fā)展，目前已被廣泛應(yīng)用于各個領(lǐng)域中，成為各領(lǐng)域發(fā)展中不可或缺的技術(shù)。因此，在國庫集中支付下，對信息化技術(shù)的應(yīng)用力度也越來越大，但信息化技術(shù)具有與生俱來的風(fēng)險，如果認(rèn)識不足，防范不到位，自然會增加國庫集中支付的財務(wù)風(fēng)險。在國庫集中支付制度下，按照原則要求，財政資金不通過預(yù)算單位賬戶進(jìn)行劃撥，而是根據(jù)預(yù)算單位的預(yù)算需求，將財政資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者，但即便如此，也會存在操作風(fēng)險。信息技術(shù)發(fā)展較快，在國庫集中支付過程中，可以通過偽造憑證等其他手段挪用、克扣預(yù)算單位的財政資金，而且往往還具有一定的隱蔽性，很難在第一時間內(nèi)被發(fā)現(xiàn)。

（三）預(yù)算的約束力有待加強(qiáng)

為積極配合國庫集中支付工作的開展，各級預(yù)算單位必須建立完備的預(yù)算管理機(jī)制，但仍有很多預(yù)算單位沒有按照國庫集中支付要求建立完備的預(yù)算管理機(jī)制。首先，在各級預(yù)算單位中，預(yù)算管理人員的能力水平參差不齊，一些預(yù)算人員職業(yè)素養(yǎng)和工作能力不足，當(dāng)然這與部分預(yù)算單位內(nèi)部培訓(xùn)工作、內(nèi)部考核工作落實不到位有很大的關(guān)系，也與部分預(yù)算人員自身的職業(yè)態(tài)度不正確有很大的關(guān)系。其次，預(yù)算單位在國庫集中支付制度下開展預(yù)算工作，必須建立一套科學(xué)化、系統(tǒng)化的預(yù)算流程，并制定相關(guān)的管理措施和規(guī)章機(jī)制，但一些預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行力得不到保證，預(yù)算工作仍然存在無序性。最后，預(yù)算單位內(nèi)預(yù)算績效管理水平有待進(jìn)一步提高，預(yù)算監(jiān)督力度需要進(jìn)一步加大，預(yù)算編制需要科學(xué)化，這樣才能夠保證預(yù)算質(zhì)量，以便更好地配合國庫集中支付工作的開展。

六、做好國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險防范的方法探討

（一）增強(qiáng)各級主體的風(fēng)險責(zé)任意識

為了持續(xù)提高國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險防范水平，各級參與主體包括中央財政、商業(yè)銀行、預(yù)算單位、勞務(wù)供應(yīng)者等，必須增強(qiáng)風(fēng)險責(zé)任意識。首先，在國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險防范要求下，明確各級參與主體的職責(zé)和任務(wù)，做到哪一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就問責(zé)哪一個環(huán)節(jié)的主體。其次，各參與主體在國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險防范下，要持續(xù)增強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險責(zé)任意識，增強(qiáng)內(nèi)部相關(guān)從業(yè)人員的財務(wù)風(fēng)險意識，構(gòu)建完備的風(fēng)險管理機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)財務(wù)工作中的問題與漏洞，提高自身的財務(wù)風(fēng)險防范水平，以便在保證自身利益、風(fēng)險防范水平的基礎(chǔ)上，更好地保障國庫集中支付質(zhì)量，降低國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險。

（二）要持續(xù)完善國庫管理制度

為持續(xù)提高國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險防范水平，需要建立完備的管理制度。第一，在使用信息化技術(shù)的過程中，必須增強(qiáng)信息化風(fēng)險意識，做好信息化風(fēng)險防范工作，這樣才能夠保證國庫集中支付信息系統(tǒng)的安全性。第二，預(yù)算單位必須建立完備的內(nèi)部控制制度、監(jiān)督制度等，做好本單位的財務(wù)風(fēng)險防范工作，提高單位使用財政資金的規(guī)范性與效率，以便充分發(fā)揮財政資金的價值。第三，加強(qiáng)對商業(yè)銀行的管理與監(jiān)督，要求商業(yè)銀行盡快建立完備的集中支付管理制度，減少支付過程中的風(fēng)險隱患，切實保證財政資金的安全。

（三）要建立健全監(jiān)督制衡機(jī)制

國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生，與各級主體監(jiān)督工作落實不到位有很大的關(guān)系。因此要提高各級主體的內(nèi)部監(jiān)督水平，無論是中央財政，還是商業(yè)銀行以及各級預(yù)算單位，都必須建立完備的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督與管理，保證財務(wù)活動的規(guī)范性。此外，預(yù)算單位要持續(xù)完善自身的預(yù)算管理制度，制定詳細(xì)的工作流程與規(guī)章機(jī)制，保證本單位預(yù)算支出與預(yù)算請求的合理性，這樣既能夠提高預(yù)算審核通過率，又能使財政預(yù)算資金得到充分利用。

（四）加強(qiáng)對從業(yè)人員的管理與培養(yǎng)

國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生于各個工作環(huán)節(jié)中，因此必須做好各管理環(huán)節(jié)人員的管理與培養(yǎng)工作，通過不斷提高從業(yè)人員的素質(zhì)與能力來落實財務(wù)職責(zé)，減少工作中的失誤與失責(zé)。首先，預(yù)算單位、商業(yè)銀行等要注重對內(nèi)部財務(wù)人員的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，為財務(wù)人員提供更加系統(tǒng)和完善的培訓(xùn)機(jī)制，以便持續(xù)提高財務(wù)人員的工作素質(zhì)和工作能力，使其可以更好地勝任本職工作。其次，各級主體要加強(qiáng)對內(nèi)部財務(wù)人員的考核，按照國庫集中支付的要求制定科學(xué)的考核指標(biāo)。最后，財務(wù)風(fēng)險的發(fā)生并不一定是財務(wù)人員造成的，所以還需要加強(qiáng)對其他相關(guān)從業(yè)人員的管理與培養(yǎng)，這樣才能夠保證在國庫集中支付管理過程中，預(yù)算單位內(nèi)部、商業(yè)銀行內(nèi)部所有從業(yè)人員的專業(yè)性與工作責(zé)任心等，才能夠保證國庫集中支付工作的科學(xué)落實，降低國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險。

七、結(jié)語

文章主要研究國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險成因及國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險的防范策略，希望通過文章的相關(guān)分析，能夠為有關(guān)部門和人員探索國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險防范方法提供一些啟發(fā)。