淺析基層社會治理法治化建設過程中存在的問題

王 李 中共德惠市委黨校

中國基層社會治理法治化發展還處于一種初級階段，基層社會治理初具法治化的雛形[1]。要深刻理解社會主要矛盾轉變對基層社會治理法治化發展提出的新要求，找出基層社會治理法治化的堵點、痛點、難點問題，從而為基層社會治理法治化提供一種新的實踐方案，使基層社會治理法治化發展向更高級階段邁進。

一、基層社會治理法治化建設的“堵點”問題

基層社會治理法治化建設過程中的“堵點”在哪里？堵就堵在基層社會治理法治化道路上整個社會運行過程中的法治思維觀念不強。

(一)無法治思維

基層社會治理過程中其程度最深的一種情況就是無法治思維，對法治思維持有一種排斥態度，對基層社會治理涉法性問題缺乏基本的法治意識和法治精神。第一種是人高于法的表現形式。簡單的理解認為法是人制定的，人在法上。例如：基層社會治理過程中存在的信訪不信法現象[2]。對本應該通過法治方式予以解決的問題，而恰恰法律途徑往往不是人們做出的第一選擇，更多習慣于通過行政權力、行政官員等方式予以處理問題。第二種是情大于法的表現形式。簡單的理解認為情是先天的，情在法前。例如：基層社會治理過程中存在的信人不信法現象。通過法律途徑解決問題往往不是人們做出的首要選項，對本應通過法治方式進行解決的問題往往想要通過道德、人情等方式予以處理。

(二)不習慣法治思維

基層社會治理過程中其程度居中的一種情況就是不習慣法治思維，對法治思維持有一種輕視態度，對基層社會治理涉法性問題缺乏基本的規則意識和契約精神。第一種是權大于法的表現形式。簡單的理解認為基層社會治理就是“不出事”。對當前基層社會治理過程中存在的“小矛盾”，不是積極主動的進行疏導，使矛盾變小、矛盾變少，而是過多的采取行政權力方式對矛盾進行控制，更多的強調權力是用來管理的。第二種是政策優于法的表現形式。簡單的理解認為基層社會治理就是“擺平事”。對當前基層社會治理過程中存在的“小問題”，不是積極主動的進行引導，使問題變少、問題變小，而是過多的采取政策文件方式對問題進行處理，更多的強調政策是用來管理的。

(三)不善于法治思維

基層社會治理過程中其程度最淺的一種情況就是不善于法治思維，對法治思維持有一種漠視態度，對基層社會治理涉法性問題缺乏基本的程序意識和規矩意識。第一種是運用政策文件比運用法律文件更熟練情形。政策相對法律具有制定的便利性、操作的靈活性、目的針對性等優勢，法律文件相對于政策文件具有一定的滯后性，而基層社會治理往往更具有緊迫性、靈活性。因而在具體的實踐中往往是先制定政策文件，通過在實際運行中不斷發現問題、解決問題，從而使政策得到不斷完善，為下一步上升為法律文件奠定堅實基礎。但由于政策文件與法律文件制定時往往存在著主體的不一致性，導致政策文件的制定主體更傾向于政策。第二種是運用行政手段比運用法治手段更傾向情形。運用法治手段要按照規定的權限在既定的程序中運行，因此缺乏一定的靈活性和變通性，同時對社會治理主體的能力要求也比較高，而基層社會治理往往更具有現實性、反復性。因而在具體的實踐中往往是先運用行政手段對治理問題進行處理，如果條件允許的話才有可能進一步從行政手段上升為法治手段。但由于行政手段與法治手段相比較，行政手段更加具有便捷性，大部分社會治理主體對于行政手段的運用比對法治手段的運用更加得心應手。

二、基層社會治理法治化建設的“痛點”問題

基層社會治理法治化建設過程中的“痛點”在哪里[3]？痛就痛在基層社會治理法治化道路上法治體系不夠完善。如果沒有健全的法治體系作為支撐，基層社會治理法治化就缺少一種系統性，進而就難以運用法治思維與法治方式的體系思維解決當前基層社會治理現代化建設發展問題。

(一)法治體系發展的不平衡性

基層法治體系發展的不平衡性既可以體現在法治體系內部，也可以體現在法治體系外部。總的來看，可以分為三種情況:第一種從法治體系內部的關系上看，就是基層社會治理法治理論體系與法治實踐體系之間發展不夠平衡的問題，法治理論體系相對較多，法治實踐體系相對較少，法治理論體系的“多”與法治實踐體系的“少”二者之間的不平衡制約著基層社會治理法治體系現代化的發展；第二種從法治體系、法治能力之間的關系上看，就是基層社會治理法治體系和法治能力之間發展不夠平衡的問題，基層法治體系相對較強，基層法治能力相對較弱，法治體系的“強”與法治能力的“弱”二者之間的不平衡制約著基層社會治理法治體系現代化的發展；第三種從法治體系、經濟體系之間的關系上看，就是基層社會治理法治體系和經濟體系之間發展不夠平衡的問題，基層法治體系相對較小，基層經濟體系相對較大，法治體系的“小”與經濟體系的“大”二者之間的不平衡制約著基層社會治理法治體系現代化的發展。

(二)法治體系發展的不充分性

基層法治體系發展的不充分性如果從立法體系、執法體系、司法體系、守法體系四個環節介入，具體可以分為以下四種情況：第一種是基層立法體系發展的不充分。雖然2018 年的憲法修正案將立法權從原來的最低省級立法權下放給最低設區的市級立法權，豐富了立法層級體系，擴大了立法主體數量。但基層立法體相對于其他立法體系依然處于短板地位，而現實中基層的完善是一個過程，并不是隨著憲法修正案的通過馬上就能得到同步提升。第二種基層執法體系發展的不充分。雖然通過國家行政機構改革，尤其是行政執法體制改革，捋順了執法層級體系，減少了執法主體數量。但由于當前基層執法體系還沒有在各個執法主體之間形成一種高度契合模式，“九龍治水”現象依然存在。第三種基層司法體系發展的不充分。雖然通過司法體制改革，明確了司法層級體系，完善了公檢法司之間的銜接問題。但由于當前基層司法體系還處于各自為戰的現狀，基層缺少相應的互相配合司法體系。第四種基層守法體系發展的不充分。雖然通過“七五”普法等工作的開展，完善了基層守法體系。但守法體系建設相對于立法體系、執法體系、司法體系建設還有一定的差距，守法體系離法治強國目標還有不少的道路要走。

三、基層社會治理法治化建設的“難點”問題

基層社會治理法治化建設過程中的“難點”在哪里[4]？難就難在基層社會治理法治化道路上法治能力不強。如果沒有高水平的法治能力作為支撐，基層社會治理法治化就缺少一種長期性，進而就難以運用法治思維與法治方式的長期思維解決當前基層社會治理現代化建設發展問題。

(一)法治能力發展的不平衡性

基層法治能力發展的不平衡性既可以體現在法治能力內部，也可以體現在法治能力外部。總的來看，可以分為三種情況：第一種從法治能力內部的關系上看，就是基層社會治理法治理論能力與法治實踐能力之間發展不夠平衡的問題，法治理論能力相對較強，法治實踐能力相對較弱，法治理論能力的“強”與法治實踐能力的“弱”二者之間的不平衡制約著基層社會治理法治能力現代化的發展；第二種從法治體系、法治能力之間的關系上看，就是基層社會治理法治體系和法治能力之間發展不夠平衡的問題，基層法治體系相對較強，基層法治能力相對較弱，法治體系的強與法治能力的弱二者之間的不平衡制約著基層社會治理法治能力現代化的發展；第三種從法治能力、經濟能力之間的關系上看，就是基層社會治理法治能力和經濟能力之間發展不夠平衡的問題，基層法治能力相對較弱，基層經濟能力相對較強，法治能力的弱與經濟能力的強二者之間的不平衡制約著基層社會治理法治能力現代化的發展。

(二)法治能力發展的不充分性

基層法治能力發展的不充分性如果從立法能力、執法能力、司法能力、守法能力四個環節介入，具體可以分為以下四種情況:第一種是基層立法能力發展的不充分。雖然2018 年的憲法修正案將立法權從原來的最低省級立法權下放給最低設區的市級立法權，增加了立法的本地化，強化了立法的針對性。但基層立法能力的提高是一個過程，并不是隨著憲法修正案的通過同步進行的。第二種是基層執法能力發展的不充分。雖然通過行政執法體制改革，增加了執法規范化，提高了執法公開性。但由于當前基層執法工作主要還是由各個不同的執法主體所承擔，內部之間缺少一定的協同性，沒有徹底解決“九龍治水”的執法困境。第三種是基層司法能力發展的不充分。雖然通過司法體制改革，增加了司法便利化，提高了司法公信力。但由于當前基層司法工作主要還是由基層司法所來承擔，基層司法人員的短缺、司法人員專業能力的短板問題沒有得到徹底解決。第四種是基層守法能力發展的不充分。雖然通過“七五”普法等工作的開展，全社會的守法意識和能力得到了提高，但守法能力離法治強國目標還有一定的差距，守法能力問題依然是實現基層社會治理法治化的一道“阻攔索”。