我國自然保護(hù)地土地權(quán)屬管理中存在的問題及對策

徐杰

山東省臨沂市蘭山區(qū)自然資源局 山東臨沂 276000

自然保護(hù)地土地確權(quán)是重要的民生問題，不僅關(guān)系到每位農(nóng)民的切身利益，而且影響著社會主義新自然保護(hù)地建設(shè)，對于我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的事實有著重要的現(xiàn)實意義。

1 自然保護(hù)地土地確權(quán)工作存在的問題

1.1 確權(quán)登記困難

土地確權(quán)工作應(yīng)按原承包地的狀態(tài)，結(jié)合實際的土地現(xiàn)狀進(jìn)行相應(yīng)確權(quán)，但此過程存在大量的確權(quán)登記難點。自然保護(hù)地人口大量外流，自然保護(hù)地留守地老人去世，周圍鄰居或住戶不知情，土地原始登記憑證缺失等，導(dǎo)致相關(guān)土地確權(quán)工作難以有效開展，在實地走訪與調(diào)查中浪費大量時間成本，增加了調(diào)查難度。隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整與自然保護(hù)地生產(chǎn)模式的改變，大量資本及生產(chǎn)方式涌入自然保護(hù)地，改變了農(nóng)戶的原有生產(chǎn)方式，城村距離不斷拉近，自然保護(hù)地土地的用途發(fā)生了改變，部分耕種土地被改為養(yǎng)殖場、自建房屋、旅游民俗、道路基礎(chǔ)設(shè)施等，耕種土地面積大量減少，增加了土地確權(quán)的實施難度。

1.2 工作推進(jìn)難

我國人口眾多，土地及產(chǎn)權(quán)劃分情況復(fù)雜，基礎(chǔ)檔案因為年代久遠(yuǎn)，未實現(xiàn)電子化錄入與保存，阻礙了我國自然保護(hù)地土地確權(quán)工作的開展，降低了工作人員的工作效率。當(dāng)前，我國土地確權(quán)存在硬件上的缺失與相應(yīng)的技術(shù)指導(dǎo)，也未建立起相關(guān)土地確權(quán)的具體法律條例，大量確權(quán)人員及農(nóng)戶沒有相關(guān)的法律意識，在確權(quán)工作中極易與村民發(fā)生沖突，導(dǎo)致村民形成抵觸情緒，不配合相關(guān)確權(quán)工作的開展，進(jìn)而使政策的推行工作阻力加大，工作效率低下。當(dāng)前，我國大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)確權(quán)工作沒有相應(yīng)的指導(dǎo)意見及具體辦事流程，挑選的試點地區(qū)缺乏代表性。當(dāng)前，確權(quán)工作未能推行與制定出相應(yīng)的處罰措施及責(zé)任劃分制度，工作責(zé)任未能層層落實，考核標(biāo)準(zhǔn)及考察制度也不甚明確，有待完善與修改。

2 我國自然保護(hù)地土地權(quán)屬管理策略

2.1 完善集體土地征收補償制度和生態(tài)效益補償機制

一方面，完善自然保護(hù)地集體土地征收補償制度。在法律授權(quán)范圍內(nèi)，基于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需要，在符合比例原則的前提下，遵守法定程序且給予公平的補償。基于現(xiàn)實情況，目前急需提高征收補償標(biāo)準(zhǔn)，并且對于需要通過生態(tài)移民方式遷出自然保護(hù)地的居民除了補償之外，還要關(guān)注居民的后續(xù)安置和發(fā)展問題。另一方面，完善生態(tài)效益補償機制，切實保障所有權(quán)人的各項合法權(quán)益，包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)，保障當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的基本經(jīng)濟利益。自然保護(hù)地的自然資源尤其是土地資源，承載著經(jīng)濟和生態(tài)的雙重價值，自然保護(hù)地管理機構(gòu)為了實現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的，通過各種方式獲取集體土地使用權(quán)，并向集體土地所有權(quán)人支付合理的費用，這是集體土地所有權(quán)人實現(xiàn)其經(jīng)濟利益的方式。自然保護(hù)地所在地方政府，可以根據(jù)本地實際情況，制定相應(yīng)的生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，給予當(dāng)?shù)鼐用窈侠硌a償。

2.2 在完善集體土地流轉(zhuǎn)市場規(guī)則的前提下采取靈活多樣的流轉(zhuǎn)方式

《建立國家公園體制總體方案》指出“集體土地在充分征求其所有權(quán)人、承包權(quán)人意見基礎(chǔ)上，優(yōu)先通過租賃、置換等方式規(guī)范流轉(zhuǎn)，由國家公園管理機構(gòu)統(tǒng)一管理”。新修訂的《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》明確了集體土地經(jīng)營權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)方式，并且通過“債權(quán)物權(quán)化”的方式實現(xiàn)對權(quán)利流轉(zhuǎn)的充分保護(hù)。在自然保護(hù)地集體土地的流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，逐步實現(xiàn)集體土地所有權(quán)人、承包權(quán)人和流轉(zhuǎn)對象（自然保護(hù)地管理機構(gòu)）在交易中的平等，充分征求所有權(quán)和承包權(quán)人的意愿，構(gòu)建合法、公平、自由的市場交易環(huán)境。

2.3 建立社區(qū)共建共管共享機制以實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與居民利益之間的平衡

在自然保護(hù)地集體所有土地權(quán)屬不變的情況下，在實現(xiàn)國家公園分區(qū)保護(hù)目標(biāo)的前提下，確保土地權(quán)利人依舊能夠?qū)嵤┮欢ǖ睦眯袨椋浞终{(diào)動其積極性，最大限度地避免對其利用活動的干擾，可以通過簽訂保護(hù)地役權(quán)合同，建立共建共管共享機制的路徑來實現(xiàn)。自然保護(hù)地管理機構(gòu)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民簽訂的共建共管共享協(xié)議或者保護(hù)地役權(quán)合同中應(yīng)將保護(hù)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)自然保護(hù)地建設(shè)列為目標(biāo)條款，其次明確雙方的權(quán)利與義務(wù)。

當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民可以在自然保護(hù)地體系建設(shè)的政策指導(dǎo)下，在當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門的引導(dǎo)下，從供給側(cè)對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改革，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。例如，可以依據(jù)當(dāng)?shù)卣咭?guī)劃，在集體土地上開展森林康養(yǎng)、森林旅游、美麗鄉(xiāng)村、一村一品等生態(tài)服務(wù)，既可以滿足自身經(jīng)濟需求又可以參與自然保護(hù)地的建設(shè)，實現(xiàn)利益獲取和生態(tài)保護(hù)的雙贏局面。

3 結(jié)語

綜上所述，土地是自然保護(hù)區(qū)最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存的根本。土地確權(quán)是保護(hù)生態(tài)權(quán)益、維護(hù)自然保護(hù)區(qū)穩(wěn)定的重要工作。為了有序高效地完成此項工作，各級部門需要正視問題、通力配合、完善制度、提升業(yè)務(wù)水平，為我國自然保護(hù)區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展做出貢獻(xiàn)。