探析市政路橋工程PPP 項目的風險管理

羅志遠

邵陽公路橋梁建設有限責任公司 湖南邵陽 422000

為發揮市場在資源配置中的作用，引導和鼓勵社會資本積極參與公共服務供給，促進重點領域建設，我國于2014 年開始大力推廣政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership,簡稱PPP）。市政路橋項目作為公共基礎建設的重要方面，在PPP 領域已經有了長足的發展，但在實踐中也存在著諸多突出的問題。

1 PPP 項目風險

1.1 成本管控風險

具體來說，PPP 項目投資通常都是涉及較長建設周期的公共服務以及基礎設施建設，在如此長的投資周期內，成本管控所包含的風險點也相對增多。就成本管控而言，隨著投資項目的不斷推進，外部融資、設備及原材料的采購、人力資源管理等很多方面都會在一定程度上受到物價起伏、通膨和利率變化、其他國家政策變動等方面的影響。雖然某些成本管控風險在訂立合同之前能夠適當控制，但很多成本管控風險都是潛在的、無法合理預期的，這些不利因素可能會推高PPP 項目的投資成本，這會與相對有限的外部資金來源產生矛盾，從而進一步增大了PPP 項目的財務風險[1]。

1.2 融資風險

其一是投資項目的復雜性引發的融資風險。市政路橋PPP 模式所應用的投資項目多具有投資周期長、收益回收期長、利益相關者復雜等方面的特點，加之市政路橋這類公共基礎設施投資項目的收益率相對偏低甚至為零，政府和資本方協商回報率也一般較低（近年開始推行的廊橋-商業綜合體等將盈利工程與市政路橋打包建設的項目具有較好的內部收益率，但多為BOT 項目），這些特點加重了投資方對項目投資前景的擔憂，加上信息不對稱等方面的不利因素的影響，更加會抑制銀行、社會資本等外部資金參與PPP項目的積極性，從而使得PPP 項目投資面臨著較強的融資困難和融資風險。其二是項目資本結構引發的融資風險。PPP 模式所投資的項目主要涉及公共服務領域，這些領域雖然可以合理引進社會資本，通過收益共享的方式完成股權融資，但仍然由政府掌握最終控制權，過度吸納社會資本的股權融資會稀釋國企或者政府的話語權，但吸納不足卻無法發揮社會資本的作用，在權衡融資結構方面的困境，也很容易引發PPP 模式所面臨的融資風險[2-3]。

2 PPP 模式下路橋施工企業風險管控分析

2.1 構建風險管控體系

PPP 模式下的路橋施工企業風險管控，是保障路橋企業持續發展的要點，涉及到項目開發、設計、運營、管理等多方面過程控制。因此，PPP 項目應構建風險管控體系，幫助施工企業及政府明確資金使用方向，強調項目后期維護工作，并獲取相應的投資回報。其中，政府部門的主要任務，是監管PPP 項目的價格及執行運營情況，保障資金使用及投資收益之間的平衡狀態。其管理內容涉及到項目前期信息調研、方案設計、資金調配、風險處理等各個方面，要保證PPP 項目符合預期制定的流程目標。PPP 模式下的路橋施工企業風險管控體系，應注重PPP 項目的全過程管控，要提前完善項目評估及設計工作，強調對于可能存在的問題及施工重點工程的把控，降低工期延誤的風險，為項目高效運作打下良好基礎。

2.2 針對成本管控風險的措施

其一，從人員素質的角度來看，應當重點考慮的是建設施工人員的素質以及財務管理人員的素質。市政路橋建設的設計方案和施工方案的優選對建設成本以及利潤率的影響極大，而建設施工人員是PPP 項目推進的直接參與者，其業務素質直接關系到建設方案和優化措施的執行，人、材、機直接成本的控制，這些是成本管控的核心所在。因此，一方面要嚴格建立施工單位的選拔以及考核制度，另外一方面要加強對施工人員的事前培訓與事中監督。就財務人員的素質而言，其直接關系到成本管控風險的識別與反饋，因此，要選拔有充足經驗的財務人員參與到PPP 項目的財務管理工作之中。

其二，針對PPP 項目，要建立嚴密的內部控制體系。雖然高素質的人員可以緩解風險，但內部控制制度才是根本保障，內部控制制度通過貫穿PPP 項目始終，可以成為應對成本管控風險的舉措[4]。

2.3 建立適應PPP 項目發展的融資制度

建立建全風險分擔機制，探索實施有限追索或無追索項目融資的經驗和融資保險制度，實現項目公司破產風險的隔離。項目公司作為獨立法人，項目建設、運營方面的經營風險應該由項目公司獨立承擔，具體項目公司可通過參加融資保險以隔離社會投資人風險。政府對產品或服務采購和特許經營性項目唯一性承諾而未按合同履約導致項目公司不能按時還本付息的風險由政府承擔，允許金融機構向政府進行追索，從而降低金融機構為PPP 項目融資的顧慮[5]。

3 結語

PPP 模式作為一種將融資與投資集為一體的新型項目投資方式，在黨的“十八大以來受到了廣泛積極的推動，原因在于PPP項目投資模式不僅具有打通投資與融資之間的瓶頸，同時也是一種將政府財政資金與民間社會資本有效融合的模式。這有利于吸納民間資本和提高財政資金的運作效率，對于投資規模較大的基礎設施項目、公共服務項目等方面具有顯著的促進作用。市政路橋施工企業在抓住機遇的同時要筑穩根基，做好風險防控，以實現自身的乘風而上。