淺談長江流域保護對促進生態(tài)經濟發(fā)展的分析

魏佳鑫

（湖北文理學院，襄陽 441053）

一、背景

2020年12月26日，經全國人大常委會第二十四次會議表決通過，我國首部流域保護法——《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）于2021年3月1日起施行。為什么要制定長江保護法？長江流域是一個獨特而完整的復雜巨型系統(tǒng)：地域上橫跨我國東中西三大區(qū)域，面積廣；人口約4億人，占全國總人口的1/3；工農業(yè)發(fā)達，產業(yè)規(guī)模巨大，城市系統(tǒng)密集且完整，各種利益復雜交織；有著獨特的生態(tài)系統(tǒng)，功能最為復雜；資源最為豐富，對國民經濟和社會發(fā)展全局的戰(zhàn)略地位和作用不可替代；各區(qū)域間經濟社會發(fā)展水平差異最大，不同程度的文明形態(tài)并存；長江流域特殊性問題最為突出，許多問題在其他流域不會產生。

二、長江流域經濟發(fā)展和環(huán)境保護現(xiàn)狀

（一）長江經濟帶的經濟發(fā)展現(xiàn)狀

長江經濟帶是由九省二市，即上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、重慶市、四川省、云南省、貴州省組成的帶狀區(qū)域。2016年9月，《長江經濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》正式印發(fā)，計劃長江經濟帶在未來要以“一軸、兩翼、三極、多點”為基礎，促進長江經濟帶的經濟繁榮。

（二）長江流域的環(huán)境保護現(xiàn)狀

長江流域不僅是一個經濟社會大系統(tǒng)，也是一個具有豐富的生物多樣性的濕地生態(tài)系統(tǒng)。改革開放前，長江流域經濟發(fā)展模式粗放，過度依賴資源，對良好生態(tài)需求不斷增加，產業(yè)結構“偏重偏化”，生態(tài)供給呈下降趨勢。一味追求GDP的增長，不注重對污染的治理，使得長江流域經濟與生態(tài)關系緊張，污染狀況嚴重，環(huán)境承受能力達到上限。近五年，習近平總書記提出“共抓大保護，不搞大開發(fā)”的戰(zhàn)略要求，長江流域各省市推進生態(tài)環(huán)境整治，力度之大、規(guī)模之廣、影響之深，前所未有，長江流域的環(huán)境保護發(fā)生轉折性變化。如《長江保護法》的施行，讓環(huán)保監(jiān)管趨嚴，將倒逼中小型企業(yè)進行不斷升級。

三、長江經濟帶生態(tài)經濟的制約瓶頸

（一）政府積極主導，社會參與不足

《長江保護法》中65 %的法律條文都是關于政府責任的規(guī)定。一方面，加強政府對環(huán)境的保護責任；另一方面，強調長江經濟帶生態(tài)環(huán)境作為純公共物品，具有消費的非排他性特征，因而長江經濟帶生態(tài)環(huán)境保護必須由政府主導。社會參與不足是指長江流域的環(huán)境保護是有公共物品屬性的，企業(yè)參與保護公共物品屬性的環(huán)境無利可圖，加上前期投入環(huán)境保護的資金數(shù)額巨大且回收利潤周期長，導致個人或企業(yè)不愿拿出資金投入進去。

（二）地方各自為政，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

長江經濟帶在如此大范圍的生態(tài)經濟整體建設，而地方卻基本呈現(xiàn)“謀一域”“一市獨大”的狀態(tài)，以保護當?shù)亟洕妫@樣的局勢難以實現(xiàn)長江流域生態(tài)效果最大化。地方各自為政、缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃是長江流域生態(tài)經濟發(fā)展暴露的突出問題。

（三）補償機制協(xié)調性不高，資金短缺

補償機制協(xié)調性不高表現(xiàn)在多方面：流域補償認識不到位，一些企業(yè)及個人認為應該由政府進行“輸血式”補償，認為流域補償是上游對下游的利益索取；流域補償方式單一，主要是建設項目和資金補償，市場體系不健全，難以長期穩(wěn)定運行；流域補償標準體系缺乏，不同地區(qū)間補償金額的需求差別大，且使用情況存在差異；流域補償保障機制不健全，跨省、跨部門協(xié)調機制缺乏，補償制度不成熟，沒有強有力保障。

四、加快長江流域生態(tài)經濟發(fā)展的突破路徑

（一）建立政府、市場、社會共同參與體系

一是厘清政府對城市建設和產業(yè)發(fā)展的思路。近年來，長江流域人口數(shù)量和產業(yè)規(guī)模迅速不斷擴大，城市和工業(yè)多在沿江地區(qū)聚集，沿江各大城市群經濟發(fā)展和建設加劇了長江流域水環(huán)境的負荷，水量供需矛盾逐漸銳化。因此，必須注重中心城市和周邊中小城市的交流協(xié)同治理，整合各部門類型相同的職能，避免重復環(huán)保工作，提高效率，切實提升治理成效；合理布局產業(yè)體系，優(yōu)化經濟發(fā)展結構，提高環(huán)保監(jiān)管標準，大力推進長江流域生態(tài)環(huán)境綠色發(fā)展。

二是加強市場培育。隨著人均收入不斷上升，我國內需市場不斷被拉動。牢牢把握經濟發(fā)展的主動權，建設開放統(tǒng)一的市場，需要利用長江的黃金水道功能，建立綜合立體交通走廊，建立共同的市場制度和共同的治理制度；以交通為突破口，打破各區(qū)域行政壁壘，加強市場培育，逐步建立統(tǒng)一的市場。

（二）建立流域協(xié)調機制，推進統(tǒng)籌規(guī)劃管理

一是創(chuàng)新管理體制機制。《長江保護法》明確規(guī)定了中央各部門及地方各政府的具體職責，理順了中央與地方、部門與部門、流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間的關系。《長江保護法》明確規(guī)定：建立流域協(xié)調機制，將“九龍治水”變?yōu)椤耙积埞芙保龠M長江流域實現(xiàn)“龍頭”“龍身”“龍尾”協(xié)調發(fā)展，真正成為中國經濟新的支撐帶。探索流域生態(tài)治理省市際協(xié)同、多元主體協(xié)同、政府與市場機制協(xié)同模式。

二是建立各省市互動機制，協(xié)調多方利益。在長江經濟帶越來越受國家重視的前提下，共建長江經濟帶。生態(tài)建設氛圍已初步形成，各省市陸續(xù)展開相關工作。但各省市互動機制缺乏，環(huán)保工作嚴重重復，導致事倍功半。所以，首先應完善各部門的工作職能，如長江主管部門——水利部長江水利委員會，其主要職能是對水資源以內的治理，而水資源之外的資源卻很少涉及。

（三）建立資源有償使用制度和生態(tài)補償制度

一是加強生態(tài)補償制度的頂層設計。政府遵循“誰污染，誰付費；誰保護，誰受益”的原則，進行頂層設計，即強化資源有償使用，改變資源低價和環(huán)境無價的狀況，形成合理的資源環(huán)境補償機制。理順部門間的法律法規(guī)，以避免在執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的“法律打架”的情況。

二是探索多元化生態(tài)補償模式。通過對國內外生態(tài)補償模式實踐先進地區(qū)（如赤水河）的典型案例分析，從具體做法中總結主要方法，并重點分析不同地區(qū)生態(tài)補償成功的關鍵環(huán)節(jié)，為全國其他地區(qū)推動生態(tài)補償成功提供經驗借鑒。

結 語

總而言之，隨著我國經濟不斷發(fā)展，生態(tài)經濟發(fā)展問題暴露無遺。而《長江保護法》作為我國第一部流域法律，開拓了一條保護流域區(qū)域有法可依、有法必依的嶄新的道路。加快推動長江流域生態(tài)經濟發(fā)展，即加快各種協(xié)調、管理、補償?shù)戎贫鹊恼{整，并把重心放在建立政府、市場、社會共同參與體系上，發(fā)揮長江經濟帶發(fā)展的帶頭示范作用，這些舉措是踐行習近平生態(tài)文明思想，貫徹“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”“共抓大保護，不搞大開發(fā)”等理念要求的表現(xiàn)。保護長江流域生態(tài)環(huán)境，加快長江經濟帶生態(tài)經濟發(fā)展，既是攻堅戰(zhàn)，也是持久戰(zhàn)，功在當代，利在千秋。