農業生態經濟補償機制初探

梁可

四川農業大學 四川成都 610000

生態環境對農業可持續發展起著舉足輕重的作用，然而近年來隨著經濟的高速發展，生態環境遭到了嚴重的破壞[1]。目前越來越多的目光開始轉向了對生態環境的改善與恢復，農業生態經濟補償是為保護和可持續利用農業生態環境，農業生態受益者給予農業生態服務者或保護者提供多種方式的利益補償。研究農業生態經濟補償機制，尋找到合理有效的治理辦法，有利于實現生態環境與經濟的可持續發展。

1 農業生態經濟補償機制基礎理論

1.1 補償機制的要素構成

要想探究一個機制的運行首先就必須先從其構成要素抓起，農業生態經濟補償機制的基本要素主要由以下五個部分構成：

（1）補償主體、對象及客體。補償主體是那些在生態環境建設活動中直接或間接的受益群體。關于補償主體的確立，綜合各類研究后，比較認可以下幾類補償主體：國家補償、社會補償、自我補償、資源利益相關方補償[2]。

而農業生態補償對象，他們往往是因向社會提供農業生態服務或產品而使自身的生活與發展產生不利影響，依照法規與合同應得到補償的群體。國內外普遍接受的補償對象劃分，可分為國家受益主體、非國家受益主體、人民受益主體（如農民）。

農業生態補償的客體是由于直接參與農業生態環境保護活動，產生了正外部性效益，或控制農業污染導致利益受損而獲得補償的群體，可分為農民、農技推廣者和其他組織這三個類型[3]。

（2）補償方式與標準。農業生態經濟補償方式是補償得以實現的途徑，主要分為政策補償、資金補償、項目補償、生態移民等。資金補償是最常見，也是最急需的補償方式。

農業生態補償標準是順利實施農業生態經濟補償制度的核心，是補償支付的依據，會直接影響補償的效果。我們在制定補償標準時，不僅要考慮農業生態價值、成本與機會成本損失因素，而且還要注意補償主體自身的支付能力[4]。

1.2 現有三大補償機制類型

目前國內外普遍公認的三大農業生態經濟補償機制為：政府機制、市場機制以及社會機制。其中政府機制占主導地位，市場機制加以輔助，社會機制則以輿論道德等較為隱性的形式發揮著保障支撐作用。

（1）政府機制。政府補償機制的實施和補償主體是國家或上級政府，其手段主要包括財政轉移支付、環境稅費制度以及生態保護項目的實施等。由于農業生態環境屬于典型的公共產品,政府在農業生態經濟補償中扮演了組織者和調控者的角色，它可以在市場主體尚未介入時發揮重要作用。但其補償標準往往偏低，支付標準單一，缺少服務提供者和受益者積極參與，并且在一定程度上降低了市場或私人部門對生態環境補償的支付意愿。

（2）市場機制。市場作為一種重要的社會力量，對農業生態經濟補償機制的順利運轉有著不可或缺的作用，它是通過市場行為改善生態環境的。典型的市場機制手段包括一對一交易、開放的市場交易以及生態標記。它能發動多方的力量進行環境的治理，方式靈活，并且還能自上而下培養農業環境保護意識。但其也有局限性，比如不能提供公共產品和服務，交易雙方信息的不對稱以及市場交易普遍存在的風險和不確定性。

（3）社會機制。雖然政府機制與市場機制各有各的優劣勢，但在雙方都失靈的情況下，社會機制的作用就尤為重要了。社會補償機制是以非行政、非市場的社會輿論、社會道德和公眾參與等方式，進行農業生態環境改善的行為。其構成要素主要包括公眾環保意識、信息公開制度、農業生態補償的非政府組織、公眾參與和引導綠色生產消費的相關制度等。

2 我國農業生態經濟補償實踐現狀

在上個世紀80 年代初至90 年代中后期，我國開始了對農業生態補償問題的關注。隨著生態環境問題日益嚴重，我國加強了對生態環境的認識和保護，并啟動了退耕還林、退牧還草等一系列工程措施。在農業生態補償領域的研究方面，我國起步較晚，但我國學者還是對其所帶來的價值予以高度認可。甚至有學者還提出，農業生態經濟補償對農業可持續發展有促進與推動作用[5]。現代農業所推崇的綠色可持續發展不能以破壞生態環境為代價，建立健全農業生態補償機制來維系人與自然的和諧共生，這也是今后農業綠色可持續發展的最基本條件。

在國家現行的農業生態補償政策中，部門開展生態補償的重要形式是專項資金，而最有影響的農業生態補償政策是退耕還林政策。補償對象主要包括退耕農戶和地方政府這兩個部分，國家對退耕農戶提供無償的糧實、管護費和種苗費補助，并通過財政轉移支付方式對地方財政進行補償。退耕還林工程的順利開展為控制水土流失、防風固沙做出了巨大的貢獻。

然而，我國農業生態經濟補償作為一種經濟手段和制度安排，也存在許多的問題。首先，我國現行的農業生態補償在立法上存在空白,在實踐中缺乏系統性與可操作性。沒有完善的法律體系作為支撐，有效的農業生態補償將難以實施。其次，是補償主體很單一，目前我國的農業生態補償主體是政府，缺乏其他社會主體參與。誠然，政府能以其權威性和強制性有效地保障農業生態補償的落實。但這樣卻降低了其他社會主體的積極性，不利于激發市場活力，且違背了“誰受益誰補償”的原則。最后，補償方式和補償途徑單一。現階段我國的農業生態補償是以政府補償為主體，用資金補償與實物補償的形式進行直接生態補償。這只能短時間緩解農業生態環境的問題，并不能長久地解決。并且政府并不是唯一的生態環境的受益者或破壞者，只靠政府補償，會讓真正的生態破壞者躲避了責任，這樣有損公平。

3 國外農業生態經濟補償實踐

為了生態環境的保護與治理，美國與德國分別采取了一系列政策措施,鞏固和完善了對農業的生態經濟補償，這對我國農業生態補償機制的建立與完善有一定的借鑒意義。

作為農業高度發達的美國，通過一系列法案及政策計劃建立了農業生態補償機制并明確了補償主體。并且這些都是伴隨著一系列土地政策計劃展開的，其主要補償對象為農場主[6]。特別是在1985 年，美國修訂的《農業法》中制訂的“農地保護計劃”，發揮了巨大的生態效益和經濟效益。憑借其先進的科技手段，美國在農地生態補償時一般都會運用多種方法進行，從而達到使補償標準盡量做到科學合理的目的。

德國是一個非常重視農業環境保護的國家。二戰以后,德國通過農業外部系統投入物的使用提高了糧食生產率，但與此同時造成了嚴重的環境問題。在共同農業政策的影響下,德國制定與確立了一系列農業環境保護法律法規和政策措施，通過生態補償的形式鼓勵農民從事對生態環境友好的農業生產模式。政府的補償方式基本上都是通過的項目的實施支付給農場主，延續性較強，而不是直接的資金補償，這一點很值得我們借鑒[7]。

4 建立與完善我國農業生態經濟補償機制的建議

通過對農業生態經濟補償機制的基本認識以及國內外農業生態經濟補償的實踐的分析，對我國農業生態經濟補償機制的建立和完善提出以下三點建議：

4.1 建立健全具有中國特色的農業生態補償法律體系

目前，我國并沒有完善的關于農業生態補償的法律體系，現行的法律制度也缺乏系統性與可操作性。農業生態補償的法律法規建設嚴重滯后于生態環境的建設與保護，新的生態問題和方式缺乏有效的法律支撐作用，這樣勢必會阻礙農業生態經濟補償在我國的發展。因此，我國應結合本國農業生態環境建設的實際情況，吸取美國、德國等發達國家的經驗，建立起具有中國特色的農業生態補償法律體系，為農業生態補償在中國的實踐提供有力保障。

4.2 構建政府引導、市場輔助、社會響應的三方共同作用的機制

作為公共屬性極強的農業生態環境，政府是推動與實施農業生態補償的主要力量，但絕不是全部力量。將市場這股極具活力的力量引入農業生態補償，有利于發動多方的力量進行生態環境治理，分擔政府的負擔，并且還能自上而下培養農業環境保護意識。同時，還要利用社會輿論、社會道德等非營利、非統治的手段，提升公眾的農業生態補償意識，建立健全公眾參與機制。

4.3 采用“技物結合”等農業生態補償可持續發展的補償方式

“授人以魚不如授人以漁”，減少資金補償、實物補償等直接補償的方式，轉向項目補償、教育補償、技術補償等可持續性強的補償方式。不能把眼光只放在緩解當前生態環境惡化問題上，而要為地區長久以來的生態環境建設與經濟發展、農民未來的生計做考慮。農業科技推廣補貼、跨世紀青年農民科技培訓工程、農村小型公益設施建設等都是非常值得推崇的農業生態經濟補償方式。