生態環境損害賠償訴訟的性質認定及立法回應分析

鐘 奎 大慶油田昆侖集團有限公司企管法規部

引言

最近幾年以來，我國新起一種訴訟稱謂即“生態環境損害賠償訴訟”得到廣大人民群眾的廣泛關注。學術界對生態環境損害賠償訴訟的起訴主體、受案范圍以及訴訟原則等關系問題進行了較為深入的探究，并得出較為理想的探討成果。但是，對于生態環境損害賠償訴訟性質如何判定的問題，一直都是社會各界爭論的焦點問題。并且學理上對其性質的爭論表明該制度建設的不足，同時也造成司法實踐中的困境。

一、生態環境損害賠償訴訟的性質認定

(一)性質規劃

由《生態環境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)中條例對生態環境損害的規定和《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》(以下簡稱《若干規定》)的相關規定可以明確得出，現階段生態環境損害賠償訴訟的核心目的在于積極修復生產建設對生態環境的損害，宗旨在于保護生態環境的公共利益。因此，從該訴訟的根本性質上應當認定其屬于環境民事公益訴訟[1]。

(二)生態保護角度

從生態環境訴訟保護利益角度進行分析，生態環境損害賠償訴訟的主要目的是對環境的公共利益進行保護。從《改革方案》中對生態環境損害的定義可知，雖然對環境進行污染和對生態進行破壞的行為在形式上均屬于直接指向自然生態環境，但是該行為的最終受害者卻是“環境”本身的損害，同時，還也有可能出現人破壞環境—環境作用于人的閉環，進而間接的對人類產生損害，以及公益等兩種不同性質上的權益損害。因為環境污染和生態破壞均屬于私益損害的行為范疇，所以有關部門可以通過環境侵權訴訟的方式對其進行救濟，通過《改革方案》和《若干規定》為起訴的基礎，在其范圍內排除對各人財產損害的救濟，明確保護的目的。同時，根據《若干規定》中第一條規定的三種提起訴訟情形也能夠看出，生態環境損害賠償訴訟主要是針對事發突然且影響較為嚴重的環境污染、生態破壞事件，核心宗旨在于保護生態環境本身，而不是保護單方面公共利益[2]。

(三)勝訴利益歸屬

其次，從勝訴之后的利益歸屬角度出發，根據《若干規定》中第十二至十四條的規定，對于生態環境損害訴訟的賠償方式主要分為以下兩種：第一種是對于受損生態環境可修復的賠償方式，賠償主體由義務人承擔修復工作的，如果賠償義務人在明確賠償義務后拒絕履行修復義務時，可由行政機關將修復任務委托至第三方公司進行修復，而生態環境修復過程產生的一切費用均由賠償義務人承擔。第二種情形是對生態環境破壞巨大或者無法完全修復的，需要賠償義務人賠償生態環境損失的全部賠償金，如果該生態環境的功能遭到永久性損害或者造成連鎖反映，應由賠償責任人支付全部損害賠償資金，并負擔應承擔的法律責任。對于賠償義務人在明確賠償義務后拒絕履行修復義務時，相關機構應當依據2020年3月國務院財政部頒布《生態環境損害賠償資金管理辦法(試行)》的相關規定，強制執行當事人賠付，并將磋商后達成的賠償協議和法院生效判決繳納金，作為當地政府非稅收入，將賠償金用于損害生態環境的相關修復工作上[3]。

二、立法回應

通過上述訴訟性質認定分析可知，生態環境損害賠償訴訟的根本性質仍處于環境民事公益訴訟的范疇當中。為全面實現環境民事公益訴訟的制度體系建設，以及對訴訟體制的內在邏輯自洽，就應當深入完善有關立法及其配套措施，進而形成統一的環境民事公益訴訟協同制度。

(一)明確責任

首先，需要對我國現有的法律體系中，關于環境民事公益訴訟等法律進行調整，按照效力等級可以的分為環境保護法和民事訴訟法。在《中華人民共和國民事訴訟法》的第五十五條第一款中明確規定可以提起環境民事公益訴訟的應當是法律規定的機關，但是沒有對其他相關部門的責任進行明確和細化。其中需要重點注意的是，我國立法法中第八條規定，訴訟制度的設定是屬于我國法律中絕對保留事項之一，任何修改都必須由全國人大和常委會通過[4]。現階段以《改革方案》作為規范性文件，以《若干規定》作為司法解釋，均是以政策為主要導向的先試先行，亟需立法予以明確，為其管理提供法律依據。

從近幾年我國對待生態環境損害賠償制度的改革目標角度出發，充分賦予省、市級各地人民政府以及相關部門的生態環境損害賠償起訴資格，該措施不僅具有一定的法理基礎，而且還具有一定的現實必要性。該措施的根本目的可以分為以下兩點：第一點，可以從環境公共信托的理論角度出發，對水資源、土地資源、綠化資源以及大氣資源等公共環境資源構成的生態系統作為全人類的公共財產，各地政府應當做好受托人的功能，接受來自全體人民的委托，承擔起保護環境公共利益的職責，豎起作為適格的起訴主體的旗幟[5]。第二點，及時挽回我國在快速發展時對環境治理疏忽，而導致生態環境被嚴重破壞的問題，要積極協調二者在發展之間的沖突，實現我國對生態環境效益和經濟效益互補統一管理的理念。

(二)明確主體

因為行政公益訴訟和民事公益訴訟均屬于《檢察公益訴訟解釋》，且檢察機關在整個訴訟案件中僅起到補充性起訴主體的地位。對此，在進行立法回應時可考慮《檢察公益訴訟解釋》保持不變，而將《環境民事公益訴訟解釋》以及《若干規定》中相關規定進行整合。同時還能夠以《環境民事公益訴訟解釋》為基礎，將其中大部分條例直接應用在生態環境損害賠償訴訟評判中，因此，在對二者進行整理合并時，可以主要以《環境民事公益訴訟解釋》為整合基礎，充分結合當地的實際情況而少量增加專門適用于區、縣、市級以上的起訴規則，并由當地地方人民政府指定專門的環境監督管理行政機關作為生態環境損害賠償起訴的主體，進而達到完善我國生態環境損害賠償制度的目的[6]。

三、結語

綜上所述，在最初建立生態環境損害賠償制度時，對于制度整體內容、賠償的磋商方式以及訴訟之間的架構都處于發展的雛形當中，在《中國環境保護法》理論的發展和生態環境損害賠償訴訟的實踐當中，都為生態環境損害賠償制度的完善提供基礎。希望在之后的實踐當中能夠進一步完善訴訟程序的相關流程，做好生態賠償訴訟的磋商銜接，充分發揮生態環境損害賠償制度的價值和功能。