全過(guò)程預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用影響因素分析

龔再華 四川中磊會(huì)計(jì)師事務(wù)所有限責(zé)任公司

促進(jìn)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的開(kāi)展，就要在工作開(kāi)展前實(shí)施績(jī)效評(píng)估，然后根據(jù)評(píng)估的結(jié)果開(kāi)展預(yù)算工作，從而可提高績(jī)效目標(biāo)管理水平；在績(jī)效運(yùn)行過(guò)程中，需要構(gòu)建完善的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制，對(duì)問(wèn)責(zé)政策或項(xiàng)目資金等停止預(yù)算撥款；預(yù)算完成后，需要實(shí)施事后績(jī)效評(píng)估；評(píng)估預(yù)算完成后的經(jīng)濟(jì)效益，根據(jù)評(píng)分以及登記結(jié)果實(shí)施項(xiàng)目管理以及資金配置的工作。全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)容包括事前的績(jī)效管理、事中的績(jī)效管理和事后的績(jī)效管理，在預(yù)算制定、執(zhí)行以及決算等各個(gè)階段發(fā)揮監(jiān)督管理的工作，針對(duì)事前、事中、事后等階段實(shí)施全過(guò)程預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果的管理手段[1]。

一、全過(guò)程預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

(一)分析當(dāng)前全過(guò)程預(yù)算績(jī)效評(píng)估的實(shí)際應(yīng)用水平

第一，事前的績(jī)效評(píng)估及應(yīng)用。開(kāi)展事前的績(jī)效評(píng)估主要是收集財(cái)政部門(mén)以及預(yù)算部門(mén)的有關(guān)資料，通過(guò)來(lái)年規(guī)劃指標(biāo)的方式分析項(xiàng)目立項(xiàng)的可行性、必要性以及目標(biāo)設(shè)置以及預(yù)算編制的合理性，針對(duì)以上進(jìn)行客觀、公平的評(píng)估，輸出事前績(jī)效評(píng)估結(jié)果，為項(xiàng)目構(gòu)建奠定良好的基礎(chǔ)。事前績(jī)效評(píng)估以及評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用，就是將評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)前移，從源頭上確定監(jiān)督責(zé)任主體，規(guī)范其行為，促進(jìn)資金的合理分配和應(yīng)用，積極完善管理指標(biāo)和應(yīng)用流程，優(yōu)化財(cái)政資源的分配機(jī)制，提高管理水平，保證公共服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)責(zé)任政府和效率政府的構(gòu)建[2]。第二，事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控及監(jiān)控結(jié)果的應(yīng)用。資金管理和應(yīng)用過(guò)程中，預(yù)算部門(mén)通過(guò)科學(xué)的量化指標(biāo)實(shí)施項(xiàng)目資金執(zhí)行預(yù)算績(jī)效的評(píng)估，確定輸出績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果[3]。1.要落實(shí)項(xiàng)目支出的責(zé)任，糾正績(jī)效目標(biāo)；2.對(duì)績(jī)效結(jié)果的監(jiān)察是開(kāi)展事后績(jī)效評(píng)估的重要依據(jù)。促進(jìn)預(yù)算管理水平的完善，調(diào)節(jié)財(cái)政支出組成，促進(jìn)公共資源的合理分配和應(yīng)用。在《中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》中的內(nèi)容，要求積極開(kāi)展績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，評(píng)估資金分配的情況，將監(jiān)控的結(jié)果作為績(jī)效評(píng)估的重要依據(jù)，促進(jìn)資源合理分配，完善預(yù)算管理水平[4]。第三，事后績(jī)效評(píng)估及評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用。事后績(jī)效評(píng)估時(shí)預(yù)算部門(mén)和財(cái)政部門(mén)在資金應(yīng)用完成后實(shí)施的經(jīng)濟(jì)性、效益性、公平性的自評(píng)。事后績(jī)效評(píng)估結(jié)果的合理應(yīng)用，是財(cái)政部門(mén)以及預(yù)算部門(mén)更好開(kāi)展全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)，根據(jù)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)實(shí)施績(jī)效管理的實(shí)際情況，事后績(jī)效評(píng)估的常用模式包括以下幾點(diǎn)：為預(yù)算資金分配提供堅(jiān)實(shí)依據(jù)；預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)；預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果公開(kāi)。

(二)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用存在的問(wèn)題

第一，未能構(gòu)建完善的理念。在各層級(jí)政府的預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用采取的是節(jié)點(diǎn)式管理手段，但是關(guān)于管理意識(shí)和觀念的構(gòu)建還不夠到位，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：1.評(píng)估項(xiàng)目開(kāi)展的性質(zhì)，實(shí)施事前績(jī)效評(píng)估、事中績(jī)效評(píng)估和事后績(jī)效評(píng)估，并且保證評(píng)估結(jié)果的合理應(yīng)用。2.根據(jù)同一項(xiàng)目開(kāi)展全過(guò)程預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用模式目前還處于初期發(fā)展階段，需要積極的探索和分析[5]。

第二，事前績(jī)效評(píng)估以及事中績(jī)效運(yùn)行檢測(cè)的應(yīng)用中出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，其評(píng)估和運(yùn)行成果的應(yīng)用能夠促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理流程的細(xì)化，明確責(zé)任主體的階段，確定未來(lái)發(fā)展方向，提高責(zé)任主體的責(zé)任觀念，規(guī)范其行為，提高資金的合理分配和有效應(yīng)用，從而提供更佳的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。不過(guò)，各級(jí)預(yù)算部門(mén)針對(duì)預(yù)算資金實(shí)施事前績(jī)效評(píng)估、事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控的時(shí)候出現(xiàn)的問(wèn)題包括以下幾點(diǎn)：1.當(dāng)前，我國(guó)的事前績(jī)效評(píng)估及應(yīng)用、事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)測(cè)及結(jié)果應(yīng)用還處于起步階段。我國(guó)小部分城市開(kāi)展上述對(duì)策，也制定了規(guī)范績(jī)效評(píng)估及績(jī)效檢測(cè)過(guò)程及結(jié)果應(yīng)用規(guī)范的管理對(duì)策[6]。但是大多數(shù)城市未能重視其應(yīng)用和管理制度的構(gòu)建，從而無(wú)法促進(jìn)其推廣和應(yīng)用。2.事前績(jī)效評(píng)估結(jié)果和事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果缺乏公開(kāi)透明度。

第三，事后績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用程度較弱。要保證事后績(jī)效評(píng)估結(jié)果達(dá)到預(yù)期的效果，就要為預(yù)算編制奠定堅(jiān)實(shí)依據(jù)，實(shí)現(xiàn)行政人員的權(quán)責(zé)匹配，提高公眾的滿意度。不過(guò)，構(gòu)建評(píng)估結(jié)果與問(wèn)責(zé)和資金分配的聯(lián)系非常困難：1.績(jī)效評(píng)估結(jié)果與預(yù)算資金安排之間的聯(lián)系微弱，缺乏對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用的考量，從而無(wú)法避免預(yù)算縮減問(wèn)題的出現(xiàn)。2.績(jī)效問(wèn)責(zé)落實(shí)難度較高。問(wèn)責(zé)主體過(guò)于單一，問(wèn)責(zé)效率較差，僅僅按績(jī)效評(píng)估結(jié)果追責(zé)，會(huì)引起其他部門(mén)的不滿。3.績(jī)效評(píng)估結(jié)果公開(kāi)程度不足，公開(kāi)程度不一致，評(píng)估結(jié)構(gòu)不公開(kāi)或未能完全公開(kāi)都無(wú)法滿足要求[7]。

二、全過(guò)程預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用影響因素

全過(guò)程預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果的影響因素包括政府行政管理制度、政府預(yù)算管理制度、預(yù)算績(jī)效管理法律法規(guī)、社會(huì)文化、傳統(tǒng)觀念等。而預(yù)算部門(mén)、資金應(yīng)用部門(mén)、財(cái)政部門(mén)等專(zhuān)業(yè)技術(shù)和績(jī)效評(píng)估數(shù)據(jù)收集等工作上是促進(jìn)全程預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果合理應(yīng)用的關(guān)鍵對(duì)策，根據(jù)當(dāng)前其應(yīng)用過(guò)程中發(fā)生的問(wèn)題，針對(duì)制度環(huán)境、績(jī)效環(huán)境和績(jī)效評(píng)估結(jié)果促進(jìn)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用。

關(guān)于全過(guò)程預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用的影響因素：

第一，制度保障因素的影響。從制度保障角度分析，制度機(jī)制保障水平較差，制度之間的協(xié)調(diào)能力較弱且預(yù)算管理機(jī)制自身存在問(wèn)題都是主要影響因素。制度機(jī)制保障不足：未能構(gòu)建全過(guò)程預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。針對(duì)性的預(yù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用手段存在問(wèn)題。各層級(jí)的績(jī)效管理缺乏完善的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，從而導(dǎo)致其權(quán)威性受到損害，因此操作水平也無(wú)法得到保障[8]。管理制度缺乏協(xié)調(diào)性，各項(xiàng)績(jī)效管理制度在應(yīng)用中極易產(chǎn)生矛盾，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估結(jié)果的質(zhì)量受到干擾，不利于績(jī)效功能發(fā)揮到極致。預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也受到嚴(yán)重與影響。預(yù)算管理機(jī)制自身存在問(wèn)題：資金分配不完善，收付實(shí)現(xiàn)制是會(huì)計(jì)核算的主要手段，導(dǎo)致資金流向與支出者對(duì)資金支出責(zé)任之間呈現(xiàn)不統(tǒng)一的情況的，導(dǎo)致資金支出無(wú)法履行。政策撥款時(shí)滯，政策的出臺(tái)和績(jī)效指標(biāo)設(shè)置也出現(xiàn)了時(shí)滯問(wèn)題。已經(jīng)出現(xiàn)拆分、變更、合并的項(xiàng)目不能根據(jù)原有項(xiàng)目評(píng)估結(jié)果為依據(jù)實(shí)現(xiàn)資金的分配，項(xiàng)目評(píng)審入庫(kù)質(zhì)量也慢慢推進(jìn)和發(fā)展。在實(shí)際應(yīng)用中，績(jī)效評(píng)估工作根據(jù)上一個(gè)年度的預(yù)算項(xiàng)目展開(kāi)評(píng)估，本年度預(yù)算正在執(zhí)行，績(jī)效評(píng)估結(jié)果若合理應(yīng)用，只能用于下年度的預(yù)算編審[9]。

第二，績(jī)效環(huán)境影響。績(jī)效環(huán)境的常見(jiàn)因素包括領(lǐng)導(dǎo)重視度不統(tǒng)一、主客體責(zé)任劃分不明確、績(jī)效評(píng)估意識(shí)不足。1.領(lǐng)導(dǎo)重視度不統(tǒng)一。領(lǐng)導(dǎo)的理論知識(shí)水平、文化背景等直接影響了其對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作開(kāi)展水平，也對(duì)領(lǐng)導(dǎo)投入工作的重視度造成影響。同時(shí)，由于工作需要以及其他因素等影響，影響地方的預(yù)算績(jī)效管理工作開(kāi)展質(zhì)量，也無(wú)法保證結(jié)果的合理應(yīng)用。2.主客體責(zé)任劃分不明確。由于問(wèn)責(zé)主體的不具備平等的關(guān)系，且問(wèn)責(zé)主體具有雙重身份，問(wèn)責(zé)客體之間責(zé)任相互推諉，導(dǎo)致了客體責(zé)任在劃分中出現(xiàn)問(wèn)題。3.績(jī)效評(píng)估意識(shí)薄弱。績(jī)效文化氛圍薄弱，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的認(rèn)知存在問(wèn)題，收到了“重資金分配，輕資金效果”的預(yù)算管理思維的影響，各預(yù)算部門(mén)對(duì)績(jī)效評(píng)估工作無(wú)法給予高度重視，被動(dòng)應(yīng)付績(jī)效評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用和管理，未能認(rèn)識(shí)到全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理在推動(dòng)未來(lái)財(cái)政管理中的作用和地位。績(jī)效評(píng)估工作組織能力和參評(píng)主體之間的溝通需要進(jìn)一步加強(qiáng)[10]。

第三，績(jī)效評(píng)估結(jié)果因素的影響。從績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果角度分析，參評(píng)人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)和評(píng)估經(jīng)驗(yàn)欠缺，績(jī)效評(píng)估數(shù)據(jù)很難收集，績(jī)效目標(biāo)量化難度較大且審核困難等都是導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估結(jié)果受到影響的因素。

三、結(jié)語(yǔ)

系統(tǒng)性分析預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用手段就是積極完善預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，促進(jìn)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條的建立。從全過(guò)程預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用理論作為切入點(diǎn)，分析全過(guò)程預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用情況和影響因素，制定完善的績(jī)效管理機(jī)制，促進(jìn)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理制度的構(gòu)建。