EPC模式下政府投資建設項目績效監控管理探究
——以X地政府投資新建教學樓為例

婁底市財政局

引言

自2012年以來，某地級市本級每年至少安排5000萬元財政資金用于城區中小學校超大班額化解，2019年度財政投入達1.46億元。其中，大部分資金用于政府投資建設項目新建或改擴建城區中小學教學樓及設施設備。政府投資建設項目是地方財政支出保障的重要內容，往往具有覆蓋面廣、社會關注度高、持續時間長等特點，是各級政府實施預算績效管理的重點。政府對投資建設項目實行績效監控管理，及時發現和糾正項目實施過程存在的問題，確保項目績效目標如期保質保量完成，不僅有利于抑制政府投資沖動，也有利于提高地方政府資源配置效率。

一、EPC模式與政府投資建設項目績效監控

（一）EPC模式簡述

EPC即工程（Engineering）、采購（Procurement）、建設（Construction），是國際通用的工程總承包產業總稱。在該模式下，一方面，總承包人是EPC總承包項目第一責任人，對建設工程“設計、采購、施工”整個過程負責、對工程質量及工程所有專業分包人履約行為負總責，另一方面，發包人（通常指建設單位）一般不過于嚴格地控制總承包人，而是給總承包人在建設中較大的工作自由，但可以采取過程控制模式和事后監督模式對EPC總承包項目進行管理。

相比傳統承包模式而言，EPC總承包模式具有以下優勢：一是突出了設計在整個工程建設過程中主導作用的發揮；二是可以有效克服設計、采購、施工相互制約和項目脫節的矛盾，有利于工程各階段工作合理銜接；三是有利于發揮總承包人的主觀能動性，運用其先進管理經驗為建設單位和承包人自身創造更多效益；四是減輕了發包人（建設單位）需承擔的項目風險和管理負擔。

（二）政府投資建設項目績效監控概述

政府投資建設項目績效監控，是指各級財政部門和預算單位通過定期采集績效運行信息并匯總分析，對項目績效目標運行情況進行跟蹤管理和督促檢查，并在發現績效運行目標與預期績效目標發生偏離時，及時采取措施予以糾正的管理行為。通常由項目主管部門負責組織實施，同級財政部門可根據工作需要對項目進行績效重點監控。

與一般項目績效監控不同，EPC模式下建設項目績效監控作為一種全過程監控，既跟蹤項目前期設計、勘察、施工組織設計、招投標、設備物資采購等實施情況，又監控項目進度、質量、安全、成本、資金管理等管理效果。

二、EPC模式下實施政府投資建設項目績效監控的局限

（一）政府投資建設項目績效監控體系不完善

根據《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，政府投資建設項目績效監控納入全過程預算績效管理范疇，屬于績效運行監控環節。政府投資項目績效監控體系要圍繞項目績效目標實現程度和預算執行進度“雙監控”構建。而EPC模式下，工程項目績效涉及項目管理目標責任履行成效，項目績效指標完成情況效果，項目風險控制、進度控制、費用控制效果，工程質量狀況，對分包方實施控制的成效等多方面。由于EPC模式下政府投資項目績效監控體系不完善，不同監控機構或人員對同一監控對象進行監控時，就可能因績效監控方案不同而得到差異化的監控結果。

（二）政府部門實施績效監控管理受限

選擇EPC模式的建設項目一般是工程量大、涉及先進技術和復雜流程工藝的系統項目。政府部門作為EPC建設項目的監控主體時，既要考慮監控管理成本，又要突出監控實施效果。一方面，政府部門監控主體在無法長時間、連續跟項目的情況下，通常只能通過案卷研究、實地勘查（測量）、對比分析、問卷調查等方式進行不定期抽查，故而難以全面收集項目信息，導致績效監控結果可能不全面。另一方面，建設項目前期策劃和設計階段是決定項目建設成本的關鍵階段，合理確定與有效控制工程造價十分重要。這要求監控人員實施績效監控時，必須具備較強專業性。

三、當前EPC模式下政府投資建設項目存在的問題

EPC建設項目管理的好壞直接影響項目實施的最終成效。當前絕大部分政府投資建設項目管理粗放，而EPC項目總承包人在自行實施項目管理過程中也存在諸多問題。以某地政府以EPC模式新建學校教學樓為例，EPC項目可能存在以下方面問題：一是招投標管理方面。如存在投標報價金額錯誤、中標單位投標文件瑕疵等重要性差錯；項目實際招標控制價高于投資估算中的招標控制價等。二是EPC合同方面。如合同工程范圍和施工內容不明確容易導致原本屬于合同內的項目辦理簽證，增加項目投入；在EPC模式下采用單價合同導致承包商應承擔的項目風險轉移至建設單位。三是工期設計方面。如因招生需求或施工天氣等原因，違反建筑安裝工程工期定額壓縮施工工期，可能導致建設工程質量存在隱患等。四是運用EPC模式操作方面。如建設單位、設計單位及施工單位缺乏EPC模式應用經驗，不能激發EPC總承包商在設計環節控制投資的動能，造成項目設計與施工實質分離等。

四、加強EPC項目績效監控的對策建議

（1）委托專業機構或人員，參與項目設計監控管理。EPC項目設計，原則上由設計項目經理負責，但由于政府部門和建設單位對工程設計圖紙、工程造價定額標準等缺乏專業判斷，無法對項目實施專業管理，因此，在建設單位不具備相關專業能力的背景下，委托專業機構或人員參與監管或咨詢很有必要。由咨詢單位代替建設單位提高施工過程參與度和控制力，給出專業性建議，能有效降低成本，節約財政資金，降低項目風險。

該環節績效監控重點：① EPC項目設計和施工方案。主要關注項目設計有無將施工單位成熟的施工工藝、方法加以運用，有無遵循“設計服務施工，施工反饋設計”原則及時完善設計圖紙等；② 設計變更和現場簽證。主要關注設計變更簽證審批程序，設計變更工程量及內容，設計變更對材料設備采購的影響。

（2）加強招投標管理監控，規范EPC項目招標投標。EPC項目要先完成可行性研究、方案設計或初步設計，且具備相應階段項目批準文件和招標所需基礎資料后，才能以相對準確的工程投資估算或概算為經濟控制指標，以限額設計為控制手段，按照相關技術規范、標準以及確定的建設規模、功能需求、投資限額、工程質量和進度要求等，進行EPC工程總承包項目招標。

該環節績效監控重點：① 設計、采購和施工的技術解決方案，主要關注設計方案可建造性、采購需求及策略、施工方案可行性等方面；② 整體項目管理解決方案，主要關注設計、采購和施工進度計劃，項目進度、質量和安全控制措施，項目分包管理情況等。

（3）重視EPC項目合同監管，規避風險控制造價。EPC模式下總承包人對整個建設項目負責，但總承包人無須親自完成整個建設工程項目，其可根據工程項目的不同規模、類型以及業主要求，將設備采購、施工及安裝等工作分包給專業分包商。因此，政府相關部門或建設單位可對合同進行評審，同時在施工中加強合同管理，以保證合同造價的合理性、合法性，減少履行合同中甲、乙雙方的糾紛，維護合同雙方利益，有效控制工程造價。

該環節績效監控重點：① 合同內容監管。主要關注施工合同中有關成本、質量、進度的管理約定，合同有關履約責任、變更事項、爭議解決方案的約定等。② 合同風險規避。主要關注合同簽訂階段的投標前風險、投標報價風險，合同執行階段設計、采購、施工風險等。

（4）強化項目施工產出監督，保證項目實現預期績效。對施工階段實施績效監控，可以通過不定期抽查項目綜合管理情況，督促建設單位、施工單位、監理單位按合同履職，更好地服務項目建設；通過檢查項目資金使用情況，規范項目建設資金管理，嚴格?？顚Ｓ?；通過對施工現場進行勘察，及時整改施工過程中發現的問題，規范施工現場進度管理、質量管理、安全管理等，避免偷工減料和安全質量事故的發生，減少施工材料浪費等。

該環節績效監控重點：① 項目進度執行情況。主要關注施工圖審核進度、項目預算進度、項目施工進度等。② 項目質量產出情況。主要關注設計施工圖質量、建筑施工質量、施工監理監控現場工作質量、招投標代理公司執行質量等。③ 施工安全管理情況。主要關注警示牌設置、安全網與支持架狀況、安全工器具配備情況等。④ 資金管理情況。主要包括資金管理制度、會計核算、賬務處理、請款程序及撥付審批程序等。

結語

加強EPC模式下的政府投資建設項目實施績效管理，是貫徹落實全面預算績效管理的必然要求，也是地方各級政府在面對全新建設模式挑戰下強化財政支出項目管理的客觀需要。它服務于政府部門和建設單位，既兼顧政府投資建設項目的績效目標實現程度，又反映主管部門或建設單位綜合管理效果，對推動財政資金聚力增效，提高各級政府公共服務供給質量具有十分重要的意義。